Статья 3. Правовая основа деятельности полиции

Комментарий к статье 3

1. Части 1 и 2 комментируемой статьи определяют правовую основу деятельности полиции, т.е. определяют перечень источников норм права, которыми осуществляется регулирование деятельности полиции.

В отношении перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи элементов правовой основы деятельности полиции необходимо отметить следующее.

Конституция РФ.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <1>. В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

--------------------------------

<1> РГ. 1995. 28 декабря. N 247.

Общепризнанные принципы и нормы международного права.

Общепризнанные принципы и нормы международного права в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <1>, под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

--------------------------------

<1> РГ. 2003. 2 декабря. N 244.

Международные договоры РФ.

Международные договоры РФ согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ также являются составной частью правовой системы РФ. При этом предусмотрено, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

<2> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 647.

Федеральные конституционные законы, комментируемый Закон, другие федеральные законы.

Как установлено в ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1); по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3).

Нормативные правовые акты Президента РФ.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Нормативные правовые акты Правительства РФ.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1.

Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В части 1 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения данного органа в тексте комментируемого Закона введено сокращенное обозначение "федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел". Федеральным органом исполнительной власти, о котором идет речь, в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <1>, является МВД России (ранее соответствующая норма содержалась в п. 1 одноименного Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <2>). Как предусмотрено в подп. 4 п. 12 названного Положения, МВД России осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ. Ранее в подп. 4 п. 8 одноименного Положения, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927, предусматривалось, что МВД России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

--------------------------------

<1> РГ.

<2> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.

Согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <1>, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 <1>.

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 24 мая. N 108.

Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 <1> утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации и Образцы оформления проектов нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Приказом МВД России от 28 августа 2003 г. N 675 <2> утверждены Инструкция о порядке ведения систематизированного учета правовых актов в системе МВД России и Классификатор систематизированной картотеки правовых актов в системе МВД России.

--------------------------------

<1> СПС.

<2> СПС.

Приказом МВД России от 7 мая 2008 г. N 405 <1> определен порядок опубликования и вступления в силу актов МВД России, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации.

--------------------------------

<1> РГ. 2008. 31 мая. N 117.

2. В части 2 комментируемой статьи предусмотрено, что полиция в своей деятельности руководствуется наряду с источниками права, перечисленными в ч. 1 данной статьи, также законами субъектов РФ по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции. Как говорилось выше, ранее в ч. 1 ст. 4 Закона 1991 г. о милиции предусматривалось, что в правовую основу деятельности милиции входят любые нормативные правовые акты субъектов РФ, изданные в пределах их полномочий. Соответственно, в ч. 2 комментируемой статьи круг этих актов сужен, во-первых, до законодательных региональных и, во-вторых, до изданных только по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Такое изменение представляется оправданным исходя из того, что в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении России и ее субъектов находятся такие вопросы, как обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Согласно части 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В то же время остается неясным то, каким образом рассматриваемая норма учитывает положение п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящее к совместному ведению России и ее субъектов такой вопрос, как кадры правоохранительных органов.

Неясным остается и то, каким образом комментируемая статья согласуется с положением ч. 1 ст. 132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения в том числе осуществляют охрану общественного порядка. В этой связи следует отметить, что Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления предлагал концептуально согласовать комментируемый Закон с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящими организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов (см. решение от 18 ноября 2010 г. N 99/1). Как представляется, при этом не учтено, что данные нормы согласно ч. 3 ст. 83 названного Закона должны были вступить в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, но такой закон так и не принят (см. комментарий к ст. 2 Закона). Тем не менее рассогласованность норм комментируемой статьи и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ существует.

3. Часть 3 комментируемой статьи возлагает на федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, т.е. МВД России, полномочие по разработке и представлению в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и нормативных правовых актов Правительства РФ, а также предложений по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции.

Данное полномочие МВД России продублировано в подп. 3 п. 12 названного выше Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248, в отношении разработки и представления таких документов и предложений по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел. Ранее аналогичное полномочие было закреплено в подп. 3 п. 8 названного выше одноименного Положения, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927, в отношении разработки и представления таких документов и предложений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности МВД России.

Представление проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президенту РФ и в Правительство РФ предопределено том, что они обладают правом законодательной инициативы. В части 1 ст. 104 Конституции РФ названы и иные субъекты права законодательной инициативы, но именно Президент РФ и Правительство РФ осуществляют руководство деятельностью МВД России (см. ст. 4 Закона и комментарий к ней).