Статья 2. Основные направления деятельности полиции

Комментарий к статье 2

1. В статье определен перечень основных направлений деятельности полиции. Ранее подобное регулирование содержалось в ст. 2 Закона 1991 г. о милиции в рамках определения задач милиции.

обеспечение безопасности личности;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

выявление и раскрытие преступлений;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных названным Законом.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона, существующие основные направления деятельности милиции, которые аналогичны направлениям деятельности полиции большинства зарубежных стран, сохранены; вместе с тем некоторые направления деятельности, которые реализует милиция, скорректированы с учетом современных условий.

В рамках работы над законопроектом Общественная палата РФ отмечала, что, хотя федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России) и относящаяся к нему полиция не призваны более заниматься такими вопросами, как выдворение из России иностранных граждан и лиц без гражданства, проведение техосмотра транспортных средств и др., в целом компетенция правоохранительных органов в лице полиции не претерпевает существенных изменений (см. письмо от 30 ноября 2010 г. N 3ОП-1/1980 <1>). Как указывалось при этом, из того, что ставится под сомнение в качестве сферы профессиональной деятельности полиции - охрана имущества и объектов на договорной основе; обеспечение безопасности дорожного движения (почему тогда не авиационного, водного и железнодорожного?) или такие, как исполнение административных наказаний и государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (почему не ФСО России и/или ФСБ России?).

--------------------------------

<1> СПС.

Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления обращал внимание на то, что в законопроекте не нашла отражения такая важная функция правоохранительных органов, как профилактика правонарушений (см.

--------------------------------

<1> СПС.

В отношении перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи основных направлений деятельности полиции необходимо отметить следующее.

Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств (п. 1).

Данное положение представляется в большей степени общей характеристикой основной деятельности полиции как правоохранительной, нежели одним из направлений деятельности полиции. К тому же это положение можно обозначить как интерпретирующее норму ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона о назначении полиции: полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

В пункте 1 ч. 1 комментируемой статьи использована формулировка, схожая с той, которая содержится в норме ст. 1 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" <1>, определяющей предназначение внутренних войск МВД России. Как определено в указанной норме, внутренние войска МВД России предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.

--------------------------------

<1> СЗ РФ.

Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (п. 2).

Это направление деятельности полиции имеет три составляющие, регламентированные соответственно уголовно-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях и законодательством об оперативно-розыскной деятельности. Первые две из названных составляющих продублированы в качестве самостоятельных направлений деятельности полиции в п. п. 3 и 5 ч. 1 комментируемой статьи (см. ниже). Здесь же следует отметить, что в ст. 2 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" <1> среди задач оперативно-розыскной деятельности первой названы выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 13 названного Закона оперативным подразделениям органов внутренних дел РФ предоставлено право осуществлять на территории РФ оперативно-розыскную деятельность.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

Выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам (п. 3).

Производство предварительного следствия следователями органов внутренних дел РФ предусмотрено п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ. Там же перечислены преступления, производство по уголовным делам о которых отнесено к подследственности органов внутренних дел РФ. В пункте 1 ч. 1 ст. 40 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ) предусмотрено, что к органам дознания относятся органы внутренних дел РФ и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Согласно части 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ <1>) на органы дознания возлагаются: 1) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном гл.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 16.

Розыск лиц (п. 4).

Одной из задач оперативно-розыскной деятельности в ст. 2 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" названо осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших. Как говорилось выше, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 13 названного Закона оперативным подразделениям органов внутренних дел РФ предоставлено право осуществлять на территории РФ оперативно-розыскную деятельность.

Производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний (п. 5).

Осуществление органами внутренних дел (полицией) производства по делам об административных правонарушениях предусмотрено и регламентировано нормами КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ). Так, в ст. 23.3 данного Кодекса органы внутренних дел (полиция) названы в качестве органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также перечислены такие дела и определены лица, которые вправе рассматривать такие дела от имени данных органов. В пункте 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ перечислены дела об административных правонарушениях, протоколы о которых вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции). Глава 27 данного Кодекса предусматривает полномочия должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Исполнение органами внутренних дел административных наказаний предусмотрено и регламентировано нормами гл. 32 КоАП РФ.

Обеспечение правопорядка в общественных местах (п.

В этом отношении необходимо отметить следующий момент. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения в том числе осуществляют охрану общественного порядка. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к вопросам местного значения муниципального района и вопросам местного значения городского округа соответственно организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15) и организацию охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией (п. 9 ч. 1 ст. 16). Данные нормы согласно ч. 3 ст. 83 названного Закона должны были вступить в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, но такой закон так и не принят.

Обеспечение безопасности дорожного движения (п. 7).

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории РФ определяет Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" <1>, что и закреплено в ч. 1 его ст. 1. Согласно п. 1 ст. 30 названного Закона государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации <2>, в п. 1 которого (в ред. Указа Президента РФ от 2 июля 2002 г. N 679 <3>) определено, что ГИБДД МВД России осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.

<2> СЗ РФ.

<3> СЗ РФ. 2002. N 27. Ст. 2679.

Контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия (п. 8).

Правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории РФ, регулирует Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <1>, что и указано в его преамбуле. В части 1 ст. 28 названного Закона установлено, что контроль за оборотом гражданского и служебного оружия на территории РФ осуществляют органы внутренних дел и органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.

Контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности (п. 9).

Основным актом, составляющим правовую основу частной детективной и охранной деятельности, является Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" <1>, что следует из его ст. 2. В соответствии с ч. 1 ст. 20 названного Закона (в ред. Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 272-ФЗ) контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ осуществляют федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел (т.е. МВД России), иные федеральные органы исполнительной власти и подчиненные им органы и подразделения в пределах, установленных названным Законом, другими законами и иными правовыми актами РФ.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 888.

Охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе (п. 10).

Часть 7 ст. 9 Закона 1991 г. о милиции относила к милиции общественной безопасности подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел (о прежнем делении на криминальную милицию и милицию общественной безопасности см. ниже). При этом предусматривалось, что порядок их создания, реорганизации и ликвидации определяется министром внутренних дел РФ; в том же порядке утверждаются нормативы численности указанных подразделений. Соответствующим актом явилось Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 589, которым утверждено Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации <1>. В пункте 1 названного Положения определено, что вневедомственная охрана при органах внутренних дел РФ создается на договорной основе для защиты имущества собственников и организуется в городах, районных центрах и поселках городского типа.

--------------------------------

<1> РВ. 1992. N 55.

Государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц (п. 11).

Систему мер государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, включающую меры безопасности и меры социальной поддержки указанных лиц, устанавливает Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" <1>, что и закреплено в его преамбуле (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ <2>). Там же указано, что названный Закон определяет основания и порядок применения таких мер. Возложение на органы внутренних дел РФ осуществления мер безопасности предусмотрено в ч. 3 ст. 3 названного Закона.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3534.

<2> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. I. Ст. 25.

Систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность, а также их близких устанавливает Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <1>, что и указано в его преамбуле. В соответствии с ч. 1 ст. 12 названного Закона (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ) на органы внутренних дел возлагается применение и осуществление мер безопасности: в отношении судей, арбитражных заседателей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей, сотрудников Следственного комитета РФ, судебных исполнителей и должностных лиц контролирующих органов, указанных в ч. 1 ст. 2 названного Закона, а также их близких; в отношении должностных лиц органов внутренних дел, а также их близких.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.

Осуществление экспертно-криминалистической деятельности (п. 12).

Правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в России определяет Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" <1>, что и указано в его преамбуле. В названном Законе (ст. ст. 13 и 37) непосредственно упоминаются экспертные подразделения федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел, т.е. МВД России. Согласно ст. 3 названного Закона (в ред. Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 10-ФЗ <2>) правовой основой государственной судебно-экспертной деятельности являются Конституция РФ, названный Закон, ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, ТмК РФ, НК РФ, законодательство РФ о здравоохранении, другие федеральные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие организацию и производство судебной экспертизы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2291.

<2> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 831.

Представляется уместным отметить, что в комментируемом Законе не воспроизведено предусматриваемое в ч. 1 ст. 7 Закона 1991 г. о милиции подразделение милиции в России на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Основные задачи криминальной милиции и милиции общественной безопасности были названы в ст. ст. 8 и 9 названного Закона:

основными задачами криминальной милиции являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ; криминальная милиция оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 1 ст. 8);

основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 1 ст. 9).

2. В части 2 комментируемой статьи предусмотрено, что по решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Данная норма приобрела такой вид после общественного обсуждения проекта комментируемого Закона. В первоначальном варианте законопроекта указывалось, что иные направления деятельности полиции (иные, нежели прямо перечисленные в комментируемой статье) определяются федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Регулирование, содержащееся в ч. 2 комментируемой статьи, отличается от того, которое содержалось в Законе 1991 г. о милиции. Так, в части 2 ст. 2 названного Закона (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ) предусматривалось, что иные задачи (иные, нежели прямо перечисленные в ч. 1 этой статьи) на милицию могут быть возложены только данным Законом.

Порядок предоставления Россией военного и гражданского персонала, организации его подготовки и обеспечения для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности определяет Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" <1>, что и закреплено в его ст. 1.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2401.