Статья 47. Финансовое обеспечение деятельности полиции

Комментарий к статье 47

1 - 2. Комментируемая статья регламентирует финансовое обеспечение деятельности полиции. Часть 1 данной статьи устанавливает, что финансовое обеспечение деятельности полиции является расходным обязательством РФ и обеспечивается за счет средств федерального бюджета, а часть 2 статьи предусматривает, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе осуществлять по предметам совместного ведения России и ее субъектов расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Это регулирование является новым по отношению к тому, которое содержалось в Законе 1991 г.

В части 9 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) устанавливалось, что до вступления в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, финансирование деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, т.е.

--------------------------------

<1> СПС.

В связи с отнесением финансового обеспечения деятельности полиции полностью к расходным обязательством РФ Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике отмечалось, что по итогам исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2009 г. объем их расходов на финансовое обеспечение деятельности органов внутренних дел составил 172,4 млрд. рублей или 39% от общего объема расходов консолидированного бюджета РФ на указанные цели; таким образом, реализация данного положения законопроекта позволит существенно снизить финансовую нагрузку на бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (см. Заключение от 23 ноября 2010 г.).

Следует подчеркнуть, что являющее расходным обязательством РФ и обеспечиваемое за счет средств федерального бюджета финансовое обеспечение деятельности полиции согласно ч.

Как определено в ст. 6 БК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ), расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (России, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Расходным обязательствам РФ посвящена ст. 84 БК РФ, согласно п. 2 которой (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ <1>) расходные обязательства РФ исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета. На основании п. 3 ст. 87 данного Кодекса Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. N 440 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации" <2> установлено, что федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять ведение реестра расходных обязательств РФ, является Минфин России, а также утверждено Положение о ведении реестра расходных обязательств Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

<2> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3223.

В части 2 комментируемой статьи указано, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления реализуют свое право осуществлять расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, во-первых, по предметам совместного ведения России и ее субъектов, и, во-вторых, в соответствии с законодательством РФ. В данной норме также установлено, что расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Данные положения перекликаются с соответствующими нормами Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Положения ч. 2 комментируемой статьи также согласуются с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с ч. 5 ст. 20 названного Закона (часть введена Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 данного Закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Там же указано, что финансирование полномочий, предусмотренное данной частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.

В отношении предусмотренной возможности федерального, но и местного финансирования деятельности полиции по реализации ее полномочий из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов необходимо упомянуть о следующем замечании Общественной палаты РФ, высказанным по данному поводу (см.

законодатель не обязывает органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществлять эти расходы, а лишь наделяет их таким правом. При этом подробно не указано, какие именно статьи расходов могут финансироваться из местного бюджета и в каком объеме;

существующая в настоящее время практика доплат, производимых из местных бюджетов участковым уполномоченным, т.е. носящая личностный характер, хоть и в завуалированном виде, но является средством оказания давления на деятельность должностного лица. Другое дело, если из местного бюджета будут финансироваться расходы, связанные с материально-техническим обеспечением полиции, какие-то социальные выплаты и т.п., т.е. расходы, не носящие личностный характер.

Данное замечание не было учтено при работе над законопроектом. Но это не так примечательно, как то, что не учтено другое замечание Общественной палаты РФ, высказанное в отношении положения в пояснительной записке к законопроекту о том, что принятие комментируемого Закона не потребует дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета (там же): несложно предположить, что только переименование ее повлечет за собой увеличение расходов, не говоря уж об указанных выше изменениях в процессе бюджетного финансирования деятельности органов внутренних дел, которые должны быть закреплены в законодательстве.

Финансирование деятельности полиции на период до 1 января 2012 г. регламентировано заключительными положениями ч. 8 ст. 54 комментируемого Закона, согласно которым на данный период сохраняется ранее существовавший порядок финансирования деятельности милиции (см. указанную статью и комментарий к ней).

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет юридическую судьбу средств, получаемых полицией по договорам об охране имущества и объектов граждан и организаций и о предоставлении иных услуг, связанных с обеспечением охраны имущества по этим договорам:

во-первых, определено, что эти средства являются доходами федерального бюджета;

во-вторых, установлено, что эти средства после возмещения убытков в связи с кражами и обстоятельствами, предусмотренными условиями договоров, подлежат зачислению в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством РФ в полном объеме.

Подобное регулирование в Законе 1991 г.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 33. Ст. 3420.

Регулирование, содержащееся в ч. 3 комментируемой статьи, согласуется с нормой п. 5 ст. 41 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ), устанавливающей, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета. В соответствии с п. 1 ст. 51 данного Кодекса доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности РФ (за исключением отдельных случаев), доходы от платных услуг, оказываемых федеральными казенными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти РФ, зачисляются в доходы федерального бюджета по нормативу 100%.

4. В части 4 комментируемой статьи предусмотрено регулирование тарифов на оказываемые полицией услуги по охране имущества граждан и организаций, а также на иные услуги, связанные с обеспечением охраны имущества. При этом федеральный законодатель делегировал Правительству РФ полномочие по установлению порядка, в котором подлежат определению указанные тарифы.

Данная норма не содержалась в Законе 1991 г. о милиции, но именно таким образом решался рассматриваемый вопрос в п. 10 Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 589: оплата охраны объектов и других услуг производится по договорным ценам с учетом экономически обоснованных затрат и 5-процентного превышения доходов над расходами для возмещения убытков в связи с кражами и пожарами.

Сама возможность регулирования Правительством РФ тарифов заложена в общей норме п. 1 ст. 424 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 29 июня 2009 г. N 132-ФЗ <1>), согласно которой исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон; в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 26. Ст. 3130.