>>

ВВЕДЕНИЕ

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является "нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления" <*>.

--------------------------------

<*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г.

// Российская газета. 19 апреля 2002 г.

Начиная с 2000 г. органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования проводятся на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике они ведут к большей степени "встраивания" системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Но в ст. 12 Конституции Российской Федерации содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Данные нормы не могут быть изменены иначе как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. И это означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие. Используя его, государство в настоящее время преобразует систему отношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути новой, модели, ее особенностей, тенденций ее развития нуждается во всестороннем изучении на уровне как теории, так и практики осуществления государственной деятельности. Необходима также правовая оценка тех инструментов, посредством которых она вводится, установление степени их соответствия нормам Конституции Российской Федерации. Необходимо определить, позволяет ли эта модель обеспечить самостоятельность местного самоуправления, создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства - с другой.

В целом, моделирование представляет собой способ конструирования взаимоотношений государства и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающий особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти как в целом, так и на отдельных территориях.

Оно позволяет выявить пробелы в регулировании взаимоотношений, преодолеть противоречия. Моделирование следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, способствующих выявлению условий их реализации в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъекта Российской Федерации и государства в целом. Научное моделирование при этом может выходить за пределы существующего правового пространства, позволяя определить перспективы развития модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений государства и местного самоуправления представляет актуальную проблему правовой науки. Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, становления реального местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне всех возможных моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления, установление особенностей российской модели, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения определения тех или иных элементов, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.

При этом следует учитывать то, что местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности.

При определенных обстоятельствах нельзя исключать того, что местное самоуправление может выступать как "оппонент" государства: интересы отдельных поселений, территорий и государства могут расходиться. Но, выстраивая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, государство должно исходить из того, что последнее является главным его "союзником" на местах. Реальное, а не фиктивное местное самоуправление оказывает позитивное воздействие на государственную власть. Во-первых, формируемые непосредственно населением и из "своего круга" органы и должностные лица местного самоуправления знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность за это непосредственно перед своими избирателями. Во-вторых, указанные органы и должностные лица, исполняя делегированные им отдельные государственные полномочия, освобождают государственную власть от решения вопросов государственного значения на местах.

Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Данные нормы действительно необходимы для создания эффективной системы управления в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы.

Прежде всего эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Следует помнить о том, что сложившаяся к 2000 г. система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления основана на нормах Конституции Российской Федерации, поэтому эти положения не могут корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> (далее - новый Федеральный закон о местном самоуправлении, новый Федеральный закон 2003 г., новый Федеральный закон, Закон 2003 г., Федеральный закон 2003 г.). Как будет показано далее, новый Федеральный закон существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и эти изменения могут вступить в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ, от 12 августа 2004 г. N 99-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 183-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ, от 18 апреля 2005 г. N 34-ФЗ, от 29 июня 2005 г. N 69-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ, от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 198-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, от 15 февраля 2006 г. N 24-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 120-ФЗ, от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 1 декабря 2006 г. N 198-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ) // Российская газета. 8 октября 2003 г. N 202; 23 июня 2004 г. N 131; 14 августа 2004 г. N 173; 30 декабря 2004 г. N 290; 21 апреля 2005 г. N 82; 2 июля 2005 г. N 142; 26 июля 2005 г. N 161; 18 октября 2005 г. N 233; 30 декабря 2005 г. N 296; 31 декабря 2005 г. N 297; 8 февраля 2006 г. N 25; 18 февраля 2006 г. N 35; 8 июня 2006 г. N 121; 20 июля 2006 г. N 156; 27 июля 2006 г. N 162; 18 октября 2006 г. N 233; 6 декабря 2006 г. N 274; 8 декабря 2006 г. N 277.

Проблемы возникают и в связи с тем, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать (например, территории-доноры заинтересованы в том, чтобы как можно большая часть их доходов оставалась на местах, но государство, учитывая неравномерность развития отдельных своих частей, обязано изымать их у более "богатых" территорий и перераспределять между "бедными"). "Отнимая" у таких территорий часть самостоятельности, их, в сущности, в противоречии с общепризнанными демократическими нормами лишают права на участие в формировании государственной политики, их мнение игнорируется, что в итоге может привести к непредсказуемым социальным последствиям.

Актуальность заявленной нами темы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Необходимо, в частности, решить вопрос о том, что такое регулируемые государством общие принципы организации местного самоуправления, устанавливаются ли они единственным федеральным законом. Не ясно, с какой степенью детализации должен определять основы местного самоуправления соответствующий федеральный закон. Помимо этого правовые проблемы, связанные с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании этой сферы. Ряд проблем со вступлением в силу нового Федерального закона, несомненно, будет связан с несовпадением толкования Конституционным Судом прав субъектов Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления и новыми подходами Федерального закона. Все названные противоречия должны быть выявлены, а их причины - проанализированы.

Ряд проблем, связанных с взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления, возникает на практике. Главными из них являются проблемы бюджетного регулирования, вопросы перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, и следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждается в теоретическом осмыслении. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принципиальным образом изменяет взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления, устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно в области межбюджетных отношений. Вводятся все эти изменения, как представляется, без достаточной теоретической проработки, без детального исследования последствий принятия такого рода изменений. Отсутствие юридического анализа данных вопросов может привести к ряду весьма негативных последствий.

В теории муниципального права не проработан на необходимом уровне вопрос о возможных вариантах взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не выявлены их сущностные черты, не определена их специфика, не предложена оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России. Несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется. Отсутствие комплексного системного подхода к анализу моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию новой модели взаимоотношений на основе этих (вторичных) признаков, причем модели, не отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации, искажающей конституционную модель местного самоуправления.

| >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. Введение
  2. Введение
  3. Введение
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. ГЛАВА 1 ВВЕДЕНИЕ
  6. Статья 49. Определение о введении наблюдения
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. Введение
  9. Статья 68. Уведомление о введении наблюдения
  10. Раздел I. Введение в гражданское право
  11. Раздел I. ВВЕДЕНИЕ В ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
  12. Раздел I. Введение в административное право
  13. Глава I Введение в юридическую психологию
  14. Глава 1. Введение в науку криминалистику
  15. Введение