<<
>>

§ 2. Уровни осуществления местного самоуправления

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит такого понятия, как "уровень осуществления местного самоуправления".
В известном смысле, все существующие и создаваемые по новому Закону виды муниципальных образований являются "уровнями" местного самоуправления. Это, как уже отмечалось выше, городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. При этом городские, сельские поселения объединяются с муниципальными районами в единую систему, в рамках которой в состав одного муниципального района входит два или несколько городских и (или) сельских поселений. С определенной степенью приближения такую систему организации местного самоуправления можно назвать "двухуровневой", поскольку территория и население каждого городского или сельского поселения будут одновременно являться территорией и населением соответствующего муниципального района. Однако согласиться с тем, что новый Закон вводит "верхний" и "нижний" уровни местного самоуправления, невозможно, поскольку согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление является самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, и эта самостоятельность, естественно, распространяется не только на уровни государственной власти, но и на уровни местного самоуправления. В принципе, можно утверждать, что Федеральный закон и не делал попытки установления "верхнего" и "нижнего" уровней, а, по сути, ввел "первый" и "второй" уровни муниципальных образований: компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида.

Новый Федеральный закон не содержит норм, запрещающих субъектам Российской Федерации вводить новые уровни муниципальных образований, однако он содержит исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, вследствие чего вопрос об уровне муниципального образования не может быть решен иначе как на основе принципов, установленных новым Федеральным законом.

Между тем нормы нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут вступить в коллизию с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики о системе органов государственной власти указал, что территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), гл. 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. ст. 66 (ч. 1), 71, 72, 73, 76 и 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-п "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.

Таким образом, вопрос о своем территориальном устройстве, согласно данной правовой позиции Конституционного Суда, субъект Российской Федерации вправе решить сам, причем по своей природе он имеет конституционное значение, т.е. перечень административно-территориальных единиц должен быть закреплен в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации.

В территориальных единицах, отнесенных к иному, не административно-территориальному уровню, публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Конституционный Суд также указал, что в соответствии со ст.

131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. По смыслу ст. 131 (ч. 1) в ее связи со ст. 12 и ст. 130 (ч. 1) Конституции Российской Федерации городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые, по существу, должны решаться посредством государственной власти.

Поэтому определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Например, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее ст. ст. 130, 131, 132. При таких обстоятельствах, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, обязательное наделение района правами муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближает органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляет их от него.

Данная позиция Конституционного Суда выглядит не вполне логичной, особенно если рассматривать данный вопрос не в контексте переноса уровня осуществления местного самоуправления, а в контексте наделения тех или иных территорий статусом муниципальных образований: действительно, обязательное наделение района правами муниципального образования вовсе не означает обязательного одновременного лишения такого статуса тех населенных пунктов, которые находятся на территории данного района.

Следует согласиться с тем, что в таком случае просто принимается и реализуется новая концепция местного самоуправления (в данном случае двухуровневая), и задача органов государственной власти в этом случае состоит в том, чтобы таким образом построить модель взаимоотношений с местным самоуправлением, что стало бы возможным решать на каждом уровне четко определенный круг вопросов, причем эти вопросы друг с другом не должны пересекаться и у каждого уровня местного самоуправления должна быть сфера собственных полномочий, за реализацию которых он должен нести ответственность.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, субъект Российской Федерации вправе создать органы государственной власти и на уровне поселений, например в определенных городах, наделяя их статусом городов республиканского (областного, краевого и т.п.) значения, что также может быть закреплено в положениях об административно-территориальном устройстве, определяемых конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. И статус такой административно-территориальной единицы вовсе не препятствует тому, чтобы на этом же уровне (рассматриваемом уже в контексте поселения) осуществлялось и местное самоуправление, т.е. тому, чтобы эта же территория одновременно являлась муниципальным образованием. Поэтому позиция Конституционного Суда Российской Федерации, которая в данном вопросе состоит в том, что если город - это административно-территориальная единица, то муниципальное образование - это обязательно (и только лишь) часть территории города (например, район), представляется не вполне корректной.

В теории муниципального права обосновывалась и противоположная точка зрения. Так, по мнению А.А. Акмаловой, "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица" - это совпадающие понятия: "Административно-территориальные единицы, осуществляющие право на местное самоуправление, получили наименование "муниципальное образование" <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А.

Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. С. 184.

С этой позицией также нельзя согласиться, поскольку административно-территориальная единица - это территория, на которой осуществляется государственное управление, решаются только вопросы государственного значения. А муниципальное образование - это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. решаются преимущественно вопросы местного значения. Административное деление и система муниципальных образований могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ, т.е. разграничения территорий. Но такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей. В функциональном же плане совпадения невозможны: компетенции органов и должностных лиц государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления всегда различны. Проблема заключается в другом: как указал В.С. Мокрый, "территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления. Не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление создавалось под другие цели и, вообще говоря, не приспособлено для "размещения" системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может" <*>. Поэтому многие субъекты Российской Федерации отождествили в своем законодательстве понятия административно-территориального и территориального устройства, что с юридической точки зрения совершенно некорректно.

--------------------------------

<*> Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. N 10.

Любой субъект Российской Федерации вправе решить вопрос об административно-территориальном устройстве сам с тем условием, отмечает Конституционный Суд, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, т.е.

права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Очень важно решить в законодательстве вопрос об изменении статуса той или иной территории субъекта Российской Федерации (прежде всего, если речь идет о лишении ее статуса муниципального образования и придании ей статуса административно-территориальной единицы). Конституционный Суд указал, что, изменяя уровень муниципальных образований, законодатель субъекта Российской Федерации должен учесть, что реализация статуса самоуправляющейся территориальной единицы и полномочий местного самоуправления осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32, ч. 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130, ч. 2).

Субъект Российской Федерации, предусматривая изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения неправомерно прекращение срока полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, это нарушает закрепленное ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Кроме того, поскольку такое изменение статуса муниципальных образований связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, его осуществление без учета мнения населения муниципального образования также нарушает ст. 131 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Причем Конституционный Суд Российской Федерации в названном Постановлении подчеркнул, что наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции Российской Федерации в подобном случае является референдум.

Несомненно, что данные позиции Конституционного Суда Российской Федерации необходимо будет соотнести с нормами нового Федерального закона. В частности, необходимо будет определить, каким образом субъекты Российской Федерации с учетом новых федеральных норм могут регулировать свое административно-территориальное и территориальное устройство, особенно в свете того, что, излагая данные правовые позиции, Конституционный Суд опирался не на нормы действовавшего на тот момент законодательства о местном самоуправлении, а непосредственно на нормы Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон 2003 г. применительно к уровням местного самоуправления регулирует лишь те вопросы, которые связаны с организацией разных систем местного самоуправления на одной территории (внутрипоселенческие и межпоселенческие). Однако практика показывает, что часто территориям, находящимся внутри муниципального образования (например, районам в городе), не придается статус муниципальных образований. При этом законодательство ряда субъектов Российской Федерации вводит новый статус для такой территории - статус внутримуниципального образования. Любое поселение (или часть поселения), расположенное в границах муниципального образования, может быть признано в соответствии с уставом муниципального образования внутримуниципальным образованием.

По действующему на сегодняшний момент законодательству внутримуниципальным образованием может быть:

- административный округ (район) в городе (внутригородское муниципальное образование);

- община, станица в сельском округе или районе;

- село, поселок, город.

Эти нормы подлежат корректировке, поскольку в соответствии с новым Законом каждое поселение - это муниципальное образование. Таким образом, внутримуниципальными образованиями с 1 января 2009 г. могут быть лишь части поселений.

Внутримуниципальное образование не обладает статусом муниципального образования. Решение о создании внутримуниципального образования принимается органом местного самоуправления, в компетенции которого в соответствии с уставом муниципального образования находится решение данного вопроса. С инициативой создания внутримуниципального образования могут выступать органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, сходы (собрания) граждан либо органы территориального общественного самоуправления, действующие в частях муниципального образования. Инициатива оформляется в виде обращения в адрес соответствующего органа местного самоуправления.

В течение определенного в уставе муниципального образования срока с момента получения обращения исполнительный орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования подготавливает представление о создании внутримуниципального образования либо об отклонении соответствующего обращения. Представление о создании внутримуниципального образования должно быть основано:

- на данных о результатах опросов населения (результатах местных референдумов) либо на решениях собраний (сходов) граждан или органов территориального общественного самоуправления;

- на обосновании, в том числе финансово-экономическом, целесообразности создания внутримуниципального образования в соответствующих границах.

Органы общественного территориального самоуправления и территориальные подразделения органов местного самоуправления муниципального образования, действующие в границах внутримуниципального образования, подотчетны и подконтрольны в своей деятельности органам местного самоуправления муниципального образования.

При создании внутримуниципальных образований должны быть решены следующие вопросы:

- о взаимоотношениях органов местного самоуправления муниципального образования с органами общественного территориального самоуправления во внутримуниципальном образовании;

- о полномочиях территориальных подразделений органов местного самоуправления муниципального образования;

- об объектах муниципальной собственности, передаваемых в управление органам внутримуниципального образования;

- о смете доходов и расходов внутримуниципального образования;

- о наименовании (переименовании) внутримуниципального образования.

Самостоятельность местного самоуправления при решении вопросов своей внутренней территориальной организации подтверждается судебной практикой. В качестве примера можно привести Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2003 г. N 26пв-03 <*>. Суть рассмотренного дела заключалась в оценке требования о признании противоречащим действующему законодательству решения Думы г. Владивостока от 25 декабря 2001 г. N 67 "О районах г. Владивостока" <**>, которым были упразднены внутригородские муниципальные образования: Ленинский район, Первомайский район, Первореченский район, Советский район, Фрунзенский район г. Владивостока - и указанные районы объявлены административно-территориальными единицами г. Владивостока. Президиум Верховного Суда Российской Федерации, оценивая законность такого упразднения, указал, что согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., п. 3 ст. 12 Закона Приморского края от 9 февраля 1996 г. N 28-КЗ "О местном самоуправлении в Приморском крае" (ред. от 26 февраля 2003 г.) <3> вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

--------------------------------

<*> Архив Верховного Суда Российской Федерации.

<**> Архив Думы г. Владивостока.

<***> Ведомости Думы Приморского края. 1996. N 16. С. 2; N 20. С. 9; N 23. С. 43; 1997. N 52. С. 23; 1998. N 17. С. 10; 1999. N 31. С. 3; N 38. С. 2; Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2001. N 98. С. 55, 68; 2002. N 105. С. 13; 2003. N 17.

Согласно ст. ст. 2 и 3 Устава г. Владивостока <*>, принятого на референдуме 19 декабря 1999 г., г. Владивосток является самостоятельным муниципальным образованием, его территория едина, в границы города входят Ленинский, Первореченский, Первомайский, Советский и Фрунзенский районы. В ст. 8 Устава г. Владивостока перечислены муниципальные органы, представляющие систему городского самоуправления, к которым относятся: глава муниципального образования - глава администрации города, городская Дума, образующие администрацию города органы и должностные лица, городская муниципальная избирательная комиссия. Согласно ст. 58 Устава районы г. Владивостока, являясь его административно-территориальными единицами, образуются с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей, численности населения, социально-экономических характеристик и возможности решения местных вопросов в интересах населения районов.

--------------------------------

<*> Архив Думы г. Владивостока.

Взаимоотношения между органами местного самоуправления г. Владивостока и его районами строятся на основе нормативных актов, принимаемых Думой г. Владивостока. Из анализа указанных, а также других положений Устава г. Владивостока следует, что г. Владивосток представляет собой самостоятельное муниципальное образование с единой структурой органов муниципального самоуправления. Создание органов муниципальной власти в районах г. Владивостока его Уставом не предусмотрено. Данный Устав г. Владивостока был принят городским референдумом. Подавая свои голоса в пользу принятия предлагаемой редакции Устава г. Владивостока, в котором не предусматривается образование иных муниципальных органов, кроме как городских, большинство населения города выразило свое мнение по вопросу организации системы городского самоуправления. Поскольку в референдуме 19 декабря 1999 г. принимали участие жители всех районов г. Владивостока, проведение таких референдумов отдельно в каждом районе не требовалось. То обстоятельство, что на момент проведения референдума по поводу принятия Устава г. Владивостока районы города являлись муниципальными образованиями, а во Фрунзенском районе даже были созданы органы местного самоуправления, с учетом положений п. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., ч. 3 ст. 7 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае" не являлось препятствием для принятия Думой г. Владивостока решения об упразднении внутригородских муниципальных образований. Что касается вопроса о ликвидации созданных органов местного самоуправления, то указанным решением Думы г. Владивостока он не разрешался. Поэтому решение об упразднении районных в городе муниципальных образований является вполне правомерным. Несложно увидеть, что абсолютно такая же логика лежит в основе норм нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": вопрос о муниципальных образованиях районного уровня данным Законом не решается даже в принципе.

Нормы нового Федерального закона не содержат положений о разграничении предметов ведения муниципальных образований, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов муниципальных образований, образующих двухуровневую систему. Федеральный закон 1995 г. предусматривает для таких случаев необходимость нормативной регламентации данного вопроса на уровне устава города в том случае, если в составе его территории находились муниципальные образования, и необходимость законодательного урегулирования на уровне закона субъекта Российской Федерации для всех других видов муниципальных образований. В качестве примера такого урегулирования можно привести Закон Владимирской области от 21 апреля 1997 г. N 17-03 "О разграничении предметов ведения и объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями Владимирской области" (в ред. Законов Владимирской области от 5 июля 1999 г. N 39-ОЗ; от 4 ноября 2000 г. N 70-ОЗ; 6 июля 2002 г. N 68-ОЗ; от 17 марта 2003 г. N 20-ОЗ) <*>. Этот Закон регулировал отношения по предметам ведения и объектам собственности между районами Владимирской области, являющимися муниципальными образованиями, и муниципальными образованиями, находящимися в границах их территорий (внутрирайонными муниципальными образованиями). Внутрирайонными муниципальными образованиями являлись города, поселки, сельские населенные пункты, имеющие территорию с определенными границами, объекты муниципальной собственности, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления. Однако Законом Владимирской области от 10 февраля 2004 г. N 5-ОЗ "О признании утратившим силу Закона Владимирской области "О разграничении предметов ведения и объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями Владимирской области" <**> указанный нормативный правовой акт был отменен, поскольку новое федеральное законодательство предлагает новую модель правового регулирования.

--------------------------------

<*> Архив администрации Владимирской области.

<**> Владимирские ведомости от 25 февраля 2004 г. N 58.

В целом законодательство субъектов Российской Федерации выработало ряд условий, необходимых для разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями. Эти условия представляется целесообразным включить в нормы нового Федерального закона. В частности, следовало бы законодательно установить:

- недопустимость подчинения одного муниципального образования другому;

- обязательность наличия у муниципальных образований реальных возможностей выполнения полномочий по вопросам местного значения;

- необходимость соблюдения принципа устранения излишней централизации управления и повышения его эффективности;

- необходимость соблюдения принципа оптимизации затрат на содержание органов управления;

- обязательность обеспечения самостоятельности формирования местных бюджетов и их исполнения.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципальных районов и поселений, относятся вопросы, определенные нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. Муниципальные образования исходя из интересов населения вправе самостоятельно передавать отдельные полномочия или их часть другому муниципальному образованию с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Как показывает практика субъектов Российской Федерации, районам часто предоставлялось право передачи объектов муниципальной собственности района в собственность поселений: это касалось и возможности передачи объектов, не обеспечивающих решение вопросов местного значения по предметам совместного ведения и реализацию государственных полномочий, и возможности передачи объектов, обеспечивающих реализацию органами местного самоуправления поселений отдельных государственных полномочий. В том случае, если для муниципальных образований этих двух уровней определялась некая сфера вопросов "совместного ведения", то, как правило, нормативно устанавливалась и возможность передачи объектов, обеспечивающих решение вопросов местного значения по этим предметам "совместного ведения".

Новый Федеральный закон не только отказывается, но и, по сути, даже запрещает такую практику. Полномочия всех видов муниципальных образований регулируются только им самим и могут изменяться только путем изменения самого Федерального закона. Что же касается муниципального имущества, то здесь Закон содержит недостаточно четкие предписания, указывая, что в собственности поселений, районов и других видов муниципальных образований "может" находиться то или иное имущество. Но вот как его разграничивать, как определять его пообъектный состав, Закон умалчивает. Причем урегулировать данный вопрос на уровне субъектов Российской Федерации также не представляется возможным. Согласно норме п. 1 ст. 6 нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления лишь в тех случаях, когда это напрямую установлено Федеральным законом. Поэтому лишь в финансовой сфере у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появляются определенные возможности регулировать разграничение источников доходов местных бюджетов. Статьями нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право регулировать законами вопросы зачисления ряда налоговых поступлений в местные бюджеты. Однако главенствующая роль в данном вопросе будет принадлежать Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации, которым должны будут соответствовать принимаемые законы субъектов Российской Федерации.

Территориальная организация власти на местном уровне прямо зависит от модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Вопрос этот (о форме взаимоотношений) с точки зрения территориального устройства трансформируется в вопрос о соотношении административно-территориального и территориального устройства. Для административной модели характерно наличие административно-территориального устройства. Административно-территориальное устройство - это система территориальной организации государственного управления на той или иной территории. Административно-территориальная единица - это территориальное образование, в границах которого осуществляется государственное управление, реализуются полномочия органа государственной власти. Административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предполагает полное и последовательное встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти, органы местного самоуправления становятся частью государственного аппарата, поэтому на местах они, по сути, осуществляют только государственное управление. Такая модель взаимоотношений может быть эффективной лишь при условии, что общественные интересы на местном уровне будут представлены эффективной и четко функционирующей системой институтов гражданского общества, и, кроме того, органам местного самоуправления будет запрещено заниматься частноправовой деятельностью: вопросы, связанные с функционированием местного хозяйства, будут решаться частноправовыми структурами.

В противоположность этому, при децентрализованной форме взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на уровне муниципальных образований активно должна использоваться система территориального устройства. Территориальное устройство означает систему муниципальных образований, находящихся на территории государства, территориальную организацию местного самоуправления в государстве.

В Российской Федерации модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является дуалистической. Подтверждением этого с точки зрения территориальной организации власти является тот факт, что на местном уровне одновременно осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление. Причем в отдельных случаях субъекты Российской Федерации законодательно определяют соотношение территориального и административно-территориального устройства на своей территории. Как правило, в крупных поселениях осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление одновременно, т.е. они являются и муниципальными образованиями, и административно-территориальными единицами. Так, в соответствии с Законом Ставропольского края от 29 февраля 1996 г. N 1-КЗ "Об административно-территориальном устройстве" (в ред. Законов Ставропольского края от 2 апреля 1997 г. N 3-КЗ; от 17 декабря 1997 г. N 34-КЗ; от 29 декабря 1998 г. N 46-КЗ; от 3 ноября 1999 г. N 32-КЗ; от 28 мая 2003 г. N 13-КЗ) <*> город краевого подчинения - это и административно-территориальная единица, и муниципальное образование, входящее в состав края, - обособленное городское поселение или городское поселение с прилегающим к нему районом, на территории которого местное самоуправление осуществляется городскими органами местного самоуправления. Район - это также и административно-территориальная единица краевого подчинения и муниципальное образование, входящее в состав края, - несколько поселений, объединенных общей территорией, на которой осуществляются полномочия районных органов местного самоуправления. Проблема заключается в том, чтобы четко разграничить компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления согласно нормам Конституции Российской Федерации ни при каких условиях не могут быть органами государственного управления, хотя они могут быть наделены законом полномочиями по решению на местах вопросов государственного значения.

--------------------------------

<*> Архив администрации Ставропольского края.

Другой вариант организации административно-территориального и территориального устройства заключается в том, что территория нескольких муниципальных образований составляет одну административно-территориальную единицу. Такова, например, территориальная организация Свердловской области, где созданы административные округа, объединяющие два или несколько муниципальных образований области, в границах которых осуществляется государственное управление. По такой же модели организовано территориальное устройство и в г. Москве, которая разделена на административные округа (территории, на которых осуществляют свои полномочия префектуры, управы и другие органы государственной власти). А административные округа в свою очередь делятся на муниципальные районы, которые и являются муниципальными образованиями.

Третий вариант организации административно-территориального и территориального устройства привел к определенной модификации модели территориальной организации местного самоуправления, предложенной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 28 августа 1995 г. Он заключался в том, что ряд территорий (городские, сельские поселения), в рамках которых согласно нормам Федерального закона должно было осуществляться местное самоуправление, становились административно-территориальными единицами, а местное самоуправление осуществлялось на более низком уровне (часть городского поселения, часть поселка и т.п.). Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев вопрос о возможности такой модификации, решил, что он не противоречит нормам федеральной Конституции <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-п "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.

Новый Федеральный закон 2003 года провел ревизию территориального устройства Российской Федерации. Сделать это было необходимо, поскольку, как справедливо отмечают исследователи, "ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. не было ясности, на каких территориях должно действовать местное самоуправление. В статье 131 Конституции устанавливалось: местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. В Федеральном законе давался лишь примерный, причем открытый перечень "других территорий". Федеральный закон, который в соответствии со статьями 72 (пункт "н" части 1) и 77 (часть 1) Конституции устанавливал бы общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, к тому моменту принят не был" <*>. Но решение было найдено в духе преобразования дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную. Согласно нормам нового Федерального закона в административно-территориальных единицах субъектов Российской Федерации "нет административно-территориальных единиц, в границах которых функционируют представительные и исполнительные органы государственной власти общей компетенции. На территории муниципального образования действует государственная власть, но не через территориальные представительные и исполнительные органы общей компетенции. Для осуществления государственных полномочий, не передаваемых муниципальным образованиям, возможно создание местных органов государственной власти, границы их деятельности могут совпадать с границами муниципальных образований (районные и городские суды, органы прокуратуры, МВД и т.д.), но могут и не совпадать. Как и в других странах, земное пространство Российской Федерации и ее субъектов может быть разделено по специальным единицам для осуществления административных целей различных федеральных и региональных ведомств" <**>. Это означает, что государственное управление, функции органов общей компетенции от имени государства будут осуществлять органы местного самоуправления, и в дополнение к этому специализированные государственные структуры будут решать собственные задачи, преобразуя при этом для своих нужд территориальное устройство государства. Данное решение, как представляется, служит еще одним доказательством перехода дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

--------------------------------

<*> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 11.

<**> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 13 - 14.

Но такие преобразования неизбежно ведут к возникновению целого ряда правовых проблем. Наиболее очевидными из них являются расхождения в трактовке положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации и положениями нового Федерального закона. Эта проблема осложняется еще и тем, что "акты Конституционного Суда по своей юридической силе выше федерального закона. Следовательно, при их несоответствии действует решение суда. Либо это решение должно быть своевременно уточнено и изменено" <*>. Так, ряд проблем будет связан с несовпадением толкования Конституционным Судом прав субъектов Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления и новыми подходами Федерального закона. Например, как уже отмечалось, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации из федеративной природы государственности России следует, что в ведении Российской Федерации находится только федеративное устройство, а территориальное устройство - в ведении субъектов Российской Федерации. Как было показано выше, новый Федеральный закон проигнорировал эти положения и напрямую урегулировал вопросы территориального устройства. Если Конституционный Суд Российской Федерации будет последователен в своих решениях, то он должен будет признать соответствующие нормы нового Федерального закона недействующими. Решение этой проблемы видится во внесении изменений в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Государство должно признать за собой право регулировать не только общие принципы, но и другие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Если Конституционный Суд изменит свои правовые позиции и признает законность ограничения прав субъектов Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления Федеральным законом, то нормы ст. 73 Конституции Российской Федерации, декларирующие полноту государственной власти субъектов Российской Федерации вне сферы ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, следует признать фиктивными.

--------------------------------

<*> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 15.

Другой ряд проблем связан с нечеткостью формулировок, внутрисистемными противоречиями ряда норм Федерального закона, что может привести к их игнорированию, невыполнению.

Например, п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона 2003 г. содержит прямой запрет на нахождение в границах территории одного поселения другого поселения. Это весьма распространенная ситуация в городах, где и внутригородские районы, и сам город являются муниципальными образованиями. Но при этом в переходных положениях Федерального закона говорится о том, что все муниципальные образования, существующие на момент вступления в силу его гл. 12, остаются таковыми, если иное не будет принято в порядке, определенном ст. ст. 12 - 13 Федерального закона, т.е. согласно ч. 3 ст. 84 должно состояться голосование населения по вопросу изменения границ или преобразования муниципального образования. Кроме того, разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, в соответствии с ч. 5 ст. 13 Федерального закона осуществляется только с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 данного Федерального закона.

По мнению целого ряда экспертов, наличие в составе городов других городов, а также поселков и сельских округов (т.е. сельских поселений, по новой терминологии) является одной из главных проблем преобразования существующих муниципальных образований в соответствии с требованиями нового Федерального закона. Существует целый ряд так называемых сложносоставных городов. Например, г. Ленинск-Кузнецкий Кемеровской области (112,2 тыс. человек), который включает другой город - Полысаево (32,4 тыс. человек) и два поселка городского типа - Красногорский (3,9 тыс. человек) и Никитинский (3,4 тыс. человек), а г. Гурьевск (28,7 тыс. человек) включает в себя г. Салаир (10,7 тыс. человек). Другой пример: в состав г. Нижнеудинск Иркутской области (42,3 тыс. человек) входит город городского подчинения Алзамай (8,7 тыс. человек). Весьма распространена ситуация, при которой в состав города входят крупные поселки городского типа, которые вправе на основании норм Федерального закона 2003 г. получить статус самостоятельных поселений. Так, в г. Райчихинск Амурской области (25,9 тыс. человек) входят три поселка городского типа - Новорайчихинск (3,4 тыс. человек), Прогресс (15,3 тыс. человек), Широкий (1,9 тыс. человек), а г. Первоуральск Свердловской области (135,7 тыс. человек) включает три поселка городского типа - Билимбай (6,4 тыс. человек), Кузино (3,7 тыс. человек) и Новоуткинск (6,4 тыс. человек).

Эксперты приводят случаи, когда в состав города были включены целые районы области. Так, административные границы Магадана охватывают территории, ранее являвшиеся самостоятельными районами Магаданской области. В составе г. Сочи находится 11 сельских округов, а в г. Калуга их 9. По данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, в составе 252 российских городов насчитывается 329 городских районов, 37 так называемых городов "городского подчинения", 368 поселков и 582 сельских округа ("сельских поселения") <*>.

--------------------------------

<*> См.: Центр фискальной политики: Отчет о работе по теме "Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления", выполняемой в рамках государственного контракта N 8.58.10/198 от 20 октября 2003 г. // Архив Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Таким образом, в новый Федеральный закон должны быть внесены изменения. В частности, его необходимо дополнить нормой о том, что на территориях субъектов Российской Федерации с низкой плотностью населения, а также в труднодоступных и удаленных местностях в границах городского поселения может находиться несколько городов или поселков, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В качестве дополнительного условия можно указать наличие сложившейся инфраструктуры, обеспечивающей целостность территории и возможность эффективного решения вопросов местного значения. Такое городское поселение должно иметь статус городского округа.

Наконец, ряд проблем будет связан с правовыми пробелами, которые новый Закон "образовал" даже по сравнению с прежней редакцией. Например, весьма неясны установленные ст. 11 критерии пешеходной и транспортной доступности, которые должны быть учтены при определении границ поселений и муниципальных районов. И зачем вообще этот критерий, если факт наличия труднодоступных и удаленных территорий позволяет его игнорировать.

В целом, следует согласиться с позицией исследователей о том, что единообразный подход к организации местного самоуправления, законодательно закрепленной и существующей ныне без учета его разнотипности и дифференциации, порождает многие трудности и нерешенные проблемы на практике. Нельзя объяснить простой случайностью, что в одних субъектах Российской Федерации местное самоуправление было организовано на уровне городов и районов при отсутствии его в поселках, станицах, селах; в других - на уровне городов, сел и поселков при отсутствии на районном уровне <*>.

--------------------------------

<*> Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 15.

По-прежнему остается целый ряд муниципальных образований, территориальное устройство которых не регулируется новым Федеральным законом. Это, прежде всего, закрытые административно-территориальные образования (далее - ЗАТО) и города-наукограды.

Правовой статус ЗАТО и особенности местного самоуправления в нем регулируются Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. Федеральных законов от 28 ноября 1996 г. N 144-ФЗ, от 31 июля 1998 г. N 144-ФЗ, от 2 апреля 1999 г. N 67-ФЗ (с изм. от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ, от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ)) <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1915; Российская газета. 5 декабря 1996 г. N 233; 5 августа 1998 г. N 147; 7 апреля 1999 г. N 66; 5 января 2000 г. N 1 - 3; 18 января 2001 г. N 11; 20 января 2000 г. N 14; 28 декабря 2000 г. N 245 - 246; 29 декабря 2000 г. N 247; 30 декабря 2000 г. N 248; 4 января 2001 г. N 1; 6 января 2001 г. N 3; 10 января 2001 г. N 4; 31 декабря 2001 г. N 256; Парламентская газета. 28 декабря 2002 г. N 246 - 247; 31 декабря 2002 г. N 248 - 249; 9 января 2003 г. N 3; 27 декабря 2003 г. N 239; 30 декабря 2003 г. N 240 - 241; 31 декабря 2003 г. N 242 - 243; 6 января 2004 г. N 1; Российская газета. 31 августа 2004 г. N 188; 17 января 2006 г. N 6.

Согласно ч. 1 ст. 1 названного Закона закрытым признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия или объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона в ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории. При этом населенные пункты, расположенные в ЗАТО, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Статус ЗАТО означает, что соответствующее муниципальное образование управляется федеральными органами государственной власти по вопросам:

- установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

- определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

- обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам согласно ч. 3 ст. 1 Закона Российской Федерации принимаются Правительством Российской Федерации. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 2 Закона решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом Российской Федерации. Предложение о создании (об упразднении) ЗАТО вносится Правительством Российской Федерации. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. В сложившихся обстоятельствах наличие статуса ЗАТО означает возможность возникновения конфликта муниципального образования с субъектом Российской Федерации, а также увеличение на федеральном уровне числа субъектов, формально имеющих законное право вмешиваться в вопросы местного самоуправления на его территории.

Статус, особенности правового регулирования и порядок создания наукоградов устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) <*>, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1072 "Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса" <**>. Согласно ч. 1 ст. 1 названного Федерального закона наукоградом Российской Федерации (далее - наукоград) может быть муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации на срок до 25 лет. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Президент Российской Федерации утверждает определенные Правительством Российской Федерации приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную Правительством Российской Федерации программу развития наукограда, в которой определены меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики (ч. ч. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона "О статусе наукограда в Российской Федерации"). Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно отвечать следующим критериям:

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 15. Ст. 1750; Российская газета. 3 августа 2004 г. N 188.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 40. Ст. 4858.

- весь градообразующий научно-производственный комплекс должен быть расположен в границах одного муниципального образования;

- в уставе муниципального образования или в ином нормативном акте, принятом в установленном порядке органом местного самоуправления, должны быть предусмотрены обязанности администрации данного муниципального образования по поддержке развития научно-производственного комплекса, научной, научно-технической, инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции и подготовки кадров, определены порядок формирования научно-технического совета муниципального образования, его задачи, права и обязанности, порядок принятия решения о целесообразности развития данного муниципального образования как наукограда, порядок включения юридических лиц в состав научно-производственного комплекса.

Статус наукограда означает, что, с одной стороны, он получает финансирование из средств федерального бюджета, но, с другой стороны, его органы местного самоуправления становятся подконтрольными в своей деятельности федеральным органам государственной власти.

Итак, особенности территориальной организации местной власти свидетельствуют о наличии в Российской Федерации дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Изменения, вносимые новым Федеральным законом в основы территориального устройства, свидетельствуют не только о превращении дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную, но и о намерении федеральной власти доминировать в отношениях с местным самоуправлением, оказывать на него большее воздействие по сравнению с субъектами Российской Федерации. Новое регулирование территориального устройства показывает, что федеральный законодатель де-факто отошел от принципа регулирования только общих начал местного самоуправления, как это требует Конституция Российской Федерации. Вопросы территориального устройства регламентированы в Федеральном законе исчерпывающим образом, что противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Ряд проблем, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, новому Закону удалось решить, но предложенные решения породили новые, рассмотренные выше, правовые проблемы. Это позволяет сделать вывод о том, что с принятием нового Федерального закона системе правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не была придана стабильность, она по-прежнему остается достаточно противоречивой и в какой-то степени запутанной. Более того, если после принятия Федерального закона 1995 г. противоречия в основном сводились к отдельным несоответствиям и расхождениям федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, то после принятия Федерального закона 2003 г. противоречия в регулировании местного самоуправления возникли и на федеральном уровне. Поскольку принятие нового Закона можно объяснить изменением модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, переходом дуалистической модели взаимоотношений в административную, то очевидно, что в эту новую концепцию не "вписываются" уже и отдельные нормы Конституции Российской Федерации: весьма сомнительна возможность реализации норм ст. 12 Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления, невозможна реализация п. "н" ч. 1 ст. 72, игнорируются нормы ст. ст. 131 и 132 Конституции Российской Федерации и т.д. В связи с этим подверглось изменению и существующее территориальное устройство в субъектах Российской Федерации. С точки зрения теории соотношение территориального и административно-территориального устройства не должно было измениться, поскольку сложившееся территориальное и административно-территориальное деление позволяет реализовать новую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в сегодняшней России. Этого и не произошло, но были существенно ограничены возможности субъектов Российской Федерации в регулировании данной сферы.

<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме § 2. Уровни осуществления местного самоуправления:

  1. 8.3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
  2. § 13. Иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
  3. § 1. Формы и принципы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении.
  4. Глава 6. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
  5. Глава I. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УРОВНЕЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
  6. Глава 22. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ
  7. § 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
  8. Глава 23. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ФУНКЦИЙ КОНТРОЛЯ
  9. Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  10. § 5. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
  11. Статья 46. Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или орга-на местного самоуправления городского округа
  12. § 1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  13. 7.5. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления
  14. Глава 19.1. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМО-ЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ВВЕДЕНИИ ВРЕМЕННОЙ ФИНАНСОВОЙ АДМИНИСТРАЦИИ