<<
>>

§ 3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления

Теория местного самоуправления имеет огромное значение в современной России, поскольку даже в принципе невозможно построить эффективную систему социального управления в отсутствие теоретических основ.
Еще большее значение следует уделить анализу опыта реализации теорий местного самоуправления на практике, поскольку только таким образом можно выявить неудачи, объяснить их причины и предложить меры по устранению выявленных ошибок и недостатков теории.

Конец XIX в. ознаменовался для России бурным развитием самоуправления, что связывается с земскими и городскими реформами, проводимыми в 60 - 70-е и 90-е гг. XIX в. В эту эпоху на Западе были созданы основные теории местного самоуправления, предпосылки разработки которых были заложены в работах Ж.-Г. Турэ (1790 г. - доклад по законопроекту о реформе местного самоуправления), а также в нормах французских конституций XVIII в. и Конституции Бельгии 1831 г. Главная цель всех теорий самоуправления - определить соотношение индивида и государства, местной и центральной власти. Два основных взгляда на местное самоуправление стали источниками этих теорий: представление о местном самоуправлении как особом субъекте, отличающемся от государства, и, наоборот, рассмотрение местного самоуправления как института, неразрывно связанного с государством, являющегося, по сути, его продолжением. Проводимые примерно в это время реформы российского самоуправления связываются именно с перенесением основных принципов этих теорий на российскую почву. В целом, нельзя не отметить, что дореволюционная русская политическая мысль весьма активно развивалась в направлении построения собственных теорий местного самоуправления, как заимствуя идеи западных ученых, так и в процессе анализа становления и развития отечественного самоуправления. Ниже рассматриваются основные положения данных теорий и их развитие в трудах российских ученых-государствоведов.

Теория свободной общины возникла в Германии в первой половине XIX в.

Ее создатели - Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и другие считали, что право общины управлять своими делами является в такой же степени естественным и неотчуждаемым, как и права человека, поскольку, как и человек, община первична по отношению к государству. Поэтому государство должно признавать право свободного общинного самоуправления. Согласно этой теории, "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее" <*>. Как видно из приведенных положений, община рассматривается в рамках этой теории в качестве самостоятельного субъекта, по сути, противостоящего государству. Права общины являются столь же естественными и неотчуждаемыми, как естественные права человека. Но с возникновением государства община трансформируется, изменяется ее роль: община вынуждена признать необходимость государства и свою зависимость от него. Поэтому часть своих прав община передает государству и потому перестает быть независимой.

--------------------------------

<*> Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928. С. 236.

В качестве основ организации местного самоуправления теория свободной общины называла:

- выборный характер органов местного самоуправления;

- разграничение компетенции между общиной и государством;

- разделение общинных и государственных органов;

- невмешательство государства в дела общины.

Осмысление положений данной теории в России привело к появлению так называемой теории свободной пашни. Но возникновение этой теории можно рассматривать и как реакцию на очевидные отрицательные стороны централизованного государственного управления. По мнению авторов этой теории, действие трех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) должно дополняться деятельностью четвертой - общинной, или коммунальной. Община (здесь особенно заметны совпадения с теорией свободной общины) имеет право на самостоятельное и независимое от государства существование в силу своей естественной природы.

Государство не создает общину, поэтому оно должно признавать ее наличие и защищать. В основе теории свободной пашни лежат три постулата:

1) круг общинных дел отличен от дел государственных;

2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;

3) должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками.

Таким образом, община, в соответствии с положениями теории свободной пашни, представляет собой своего рода "государство в государстве".

Н.И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: "Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным" <*>.

--------------------------------

<*> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб., 1903. С. 7.

Названные выше теории (свободной общины и свободной пашни) следует считать разновидностями общественной теории самоуправления, поскольку в основе последней также лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. Н.М. Коркунов, характеризуя эту теорию, писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы" <*>. В России эта теория и ее разновидности получили наибольшую популярность в 60-е гг. XIX столетия. Именно под влиянием общественной (и ее российского "аналога" - хозяйственной) теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.

--------------------------------

<*> Коркунов Н.М.

Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.

Следует отметить, что общественная теория местного самоуправления несколько скорректировала идею прямого противопоставления общины государству. В основе данной теории лежит идея о том, что местное самоуправление - это управление местным хозяйством. То есть местное самоуправление имеет негосударственную природу. Оно является одним из институтов гражданского общества и противостоит государству в той же степени, в какой интересы гражданского общества противостоят интересам государства. По сути, местное самоуправление в рамках этой теории наделено правоспособностью юридического лица. Можно выделить лишь три отличия его от гражданско-правовых форм хозяйствования. Во-первых, местное самоуправление возникает на определенной законом территории. Во-вторых, местное самоуправление создается не по воле его субъектов, а в обязательном порядке. И в-третьих, органы местного самоуправления в отличие от органов управления юридическим лицом являются выборными.

Аналогичным образом строились формулировки хозяйственной теории: поскольку самоуправление есть заведование собственными делами общины, а не государственного управления, поскольку такие дела по своему характеру строго хозяйственные, то государству они должны быть безразличны. Из этого следует принцип полной самостоятельности общины и принцип отсутствия (за исключением редких случаев) государственного контроля над местным самоуправлением.

Одним из разработчиков хозяйственной теории местного самоуправления стал в России профессор В.Н. Лешков. Он утверждал, что "земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом", что "права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского, или общественного" <*>.

--------------------------------

<*> Лешков В.Н.

Опыт теории земства // День. 1865. N 42.

Активным защитником этой теории был также князь А.И. Васильчиков. Он указывал, что "самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями". "Местные дела" и "местные должности" противостоят делам и должностям государственным, а органы самоуправления подразделяются на две категории - "общественные союзы" и "территориальные или административные округа". К первым относятся сельские общества, волости, магистраты и городские думы. К числу вторых - уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, по мнению А.И. Васильчикова, "эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества" <*>.

--------------------------------

<*> Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1869. С. 211.

Попытки реализации этой теории в России, как известно, длились несколько десятилетий. Как уже отмечалось, разработчики российской земской и городской реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной теории самоуправления. В 1864 г. основные тезисы данных теорий были законодательно воплощены в "Положении о губернских и уездных земских учреждениях" <*>. Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

--------------------------------

<*> Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. Т. XXXIX. Отделение 1-е. СПб., 1867. Ст. 40457.

Однако российские попытки реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась в невозможности точного выделения дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом.

Н.И. Лазаревский писал по этому поводу: "Представители хозяйственной теории тщетно стремились установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, т.к. земское самоуправление имело принудительный характер. Сторонники данной теории постоянно стремились дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые, по существу своему, отличались бы от дел государственного управления. При этом оказывалось, что делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т.д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений. Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть" <*>.

--------------------------------

<*> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. С. 12.

Итак, практика показала, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местах есть свои интересы, и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах. Исходя из этой практики формируется новая теория - государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Эта теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы, по сути, - местные органы государственной власти (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются). Предметы ведения местного самоуправления - это государственные задачи, они не могут иметь иной природы, помимо государственной. Всякое управление публичного характера, по утверждению авторов этой теории, есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления - не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. Наиболее последовательным сторонником этой теории в России был академик В.П. Безобразов. Характеризуя самоуправление, он писал: "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти" <*>.

--------------------------------

<*> Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.

По мнению последователей данной теории, местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства. Как отмечал В.П. Безобразов: "Чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических" <*>.

--------------------------------

<*> Там же. С. 9.

Сторонником государственной теории являлся профессор А.Д. Градовский. Он провел разграничение понятий "децентрализация" и "самоуправление". По мнению А.Д. Градовского, никаких особых местных дел, местных задач, отличающихся по сути своей от государственных задач, не существует. Поэтому нет у местных органов и своей особой компетенции. Все полномочия они получают от государства, т.е. эти полномочия являются государственными, и, таким образом, органы местного самоуправления имеют государственную природу <*>. Н.М. Коркунов и М.И. Свешников также признавали государственную природу органов местного самоуправления <**>.

--------------------------------

<*> См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. IX // Собр. соч. СПб., 1904.

<**> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. 6-е изд. Т. II. СПб., 1909; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Ч. 2. СПб., 1892.

В рамках государственной теории самоуправления сложилось два основных направления - политическое, представленное Л. Штейном, и юридическое, основанное Р. Гнейстом. Политическое направление исходило из того, что эффективность и реальность решения местных задач могут быть обеспечены местными чиновниками лишь в том случае, если они будут занимать соответствующие должности, не получая каких-либо привилегий и вознаграждений. То есть местное самоуправление должно быть основано на системе выборных, почетных, безвозмездных должностей, и это отличает его от государственной власти. Юридическое направление подходило к данному отличию более формально. Местное самоуправление обусловлено наличием особого субъекта права - населения самоуправляющейся территории, имеющего свои интересы, помимо государственных. Соответственно, на основе сочетания этих интересов и необходимости решения государственных задач между государством и органами местного самоуправления возникает правовая связь, складывается особая (отличная от взаимоотношений "государство - государственные органы") система юридических отношений. Именно она и создает специфику местного самоуправления.

В России к числу сторонников юридического направления государственной теории относился профессор Н.М. Коркунов. Он считал, что главное отличие самоуправляющихся общин в их особом корпоративном статусе, отдельные черты их самостоятельности связаны именно с этим корпоративным статусом, т.е. органы местного самоуправления являются особыми субъектами права, вступающими с государством в особые юридические отношения.

Как было показано выше, государственная теория самоуправления была воплощена в жизнь в России в результате реформы земского и городского самоуправления в 1890 - 1892 гг. В каком-то смысле можно утверждать, что и советская модель местного государственного управления использовала те же принципы, что и эта теория. Как показала практика, реализация данной теории приводит к появлению административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, в крайних вариантах она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением. Такая модель, безусловно, отличается эффективностью в том понимании, что обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, стопроцентную реализацию на местном уровне принимаемых "наверху" решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, она не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно - местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть, в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.), вряд ли может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых. Они исполняются, но часто не приносят жителям муниципального образования пользы. В силу этого растет недовольство населения местной властью, а в случае неблагоприятной социально-экономической ситуации в государстве может привести и к массовым протестным выступлениям. Наконец, данная модель не может быть признана соответствующей демократическим стандартам управления <*>.

--------------------------------

<*> См.: Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. М., 1997.

Практически все современные теории: социального обслуживания, политическая теория самоуправления, теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц, дуализма муниципального управления - построены на анализе и синтезе рассмотренных выше теорий. Так, приоритетное выполнение задач по обеспечению повседневной жизнедеятельности жителей муниципального образования составляет основу теории социального обслуживания. Как отмечают исследователи, в строгом смысле слова данная теория является концепцией такого социального управления, при котором органы самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов <*>.

--------------------------------

<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 48.

Согласно теории "самоуправляющихся единиц как юридических лиц" органы самоуправления реализуют функции государственного управления, но при этом являются юридическими лицами, учреждаемыми общинами или территориями. Правоспособность этих юридических лиц, с одной стороны, определяет государство, в том числе и путем делегирования им собственных полномочий. Но, с другой стороны, свои дела община имеет право решать самостоятельно, государство в них вмешиваться не должно. Поэтому, несмотря на свою государственную природу, органы местного самоуправления имеют "местное" происхождение, формируются на принципах выборности на местах. Государство обязано обеспечить субъектам самоуправления возможность реализации ими своих полномочий. Сторонником данной теории являлся Г. Еллинек, в России отдельные ее положения разрабатывал Б.Н. Чичерин.

Политическая теория самоуправления (отдельные исследователи, например Л.А. Велихов, выделяют ее в качестве самостоятельной) основана на синтезе политического направления государственной теории местного самоуправления и общественной теории самоуправления. Суть данной теории состоит в противопоставлении "земщины" (иными словами, общины, гражданского общества) "опричнине" (бюрократическому аппарату, чиновникам). Должностные лица органов самоуправления не являются чиновниками, профессиональными бюрократами, они не зависимы от центрального правительства, так как избираются населением самоуправляющейся территории. Таким образом, местное самоуправление - это деятельность граждан, основанная на принципе самоорганизации, делегировании своим представителям функций социального управления и оплате этой их деятельности. Эти представители не являются частью государственного аппарата, а потому они в административном и в материальном смысле независимы, что дает им возможность принимать на местах объективные решения исходя из интересов местного населения <*>.

--------------------------------

<*> См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928.

В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем, как представляется, этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Так, И.И. Овчинников указывает, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (которую должна реализовать Российская Федерация) сформулированы в духе концепции теории дуализма природы местного самоуправления, однако, с его точки зрения, в России сегодня стремятся реализовать государственную теорию самоуправления <*>. Такой же точки зрения придерживается и Н.В. Постовой <**>. Эта позиция выглядит далеко не бесспорной. Реализация государственной теории местного самоуправления предполагает отказ от признания особенного в природе местного самоуправления, огосударствление всех местных институтов, решающих вопросы местного значения, объединение органов государственной власти и органов местного самоуправления в единую систему. Этого, как мы видим, на практике не происходит. Реформа местного самоуправления направлена не на полное слияние местного самоуправления и государственной власти, а лишь на упрочение связей государственных и местных органов, реализующих властные полномочия. При этом местное самоуправление сохраняет свою специфику и свои особые черты, отличающие его от государства, поэтому более правильным, как будет доказано ниже, является вывод о том, что правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации основано на теории дуализма муниципального управления (другое дело, что некорректная практика ее реализации может привести к смещению акцентов в сторону административной модели и чрезмерно высокой степени "встраивания" местного самоуправления в систему государственной власти). Но государство в ходе реформы не отменяет полностью общественных начал местного самоуправления, а лишь сохраняет и в определенной степени усиливает его государственные основы.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 12 - 75.

<**> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

Не вполне корректной представляется и противоположная точка зрения. Как в зарубежной, так и в отечественной литературе в выявлении правовой природы местного самоуправления достаточно долго доминировало внимание к особенному, как противостоящему общему, единой системе государственного управления, отмечает А.А. Акмалова. Это позволяло в условиях зарождения местного самоуправления обосновать (не столько на научном, сколько исключительно на практическом уровне) право местного самоуправления на автономное существование наряду с органами государственной власти, право населения на самоуправление на отдельной территории, право на разнообразие местного самоуправления в силу различий местных интересов, обычаев и традиций <*>. Исходя из этого, А.А. Акмалова полагает, что эта позиция воплотилась в теории свободной общины, в которой право местного сообщества на самоуправление обосновывалось через противопоставление общинного (местного, локального) государственному (политическому). С данным выводом сложно согласиться в силу того обстоятельства, что "автономность" местного самоуправления никогда не рассматривалась как "противопоставление", а скорее как "особость".

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. С. 24.

Теория же свободной общины вряд ли могла реализоваться еще и в силу того факта, что, согласно ее положениям, "государство не создает общину, а лишь признает ее" <*>. В нашем же случае государство создавало и отделяло местное самоуправление "сверху", причем отделяло посредством определения его функциональных особенностей, что свидетельствует о попытке реализации общественной (или "хозяйственной") теории местного самоуправления.

--------------------------------

<*> Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. С. 236.

Наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала, по нашему мнению, теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления. Б.Н. Чичерин, характеризуя местное самоуправление, отмечал: "Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный... Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении - правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве" <*>.

--------------------------------

<*> Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Ч. I. М., 1894. С. 242.

Как представляется, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления наиболее полно определяется именно данной теорией. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются исключительно либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Но в то же время, как уже доказано выше, местное самоуправление признано уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Местное самоуправление согласно новому российскому законодательству очень жестко связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов Российской Федерации. По сути, оно уже является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия.

Но в то же время этот "представитель", хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы. Это придает природе местного самоуправления общественные черты. Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, хотя баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления явно смещен в пользу государства. Тем не менее даже в таком виде местное самоуправление в Российской Федерации по-прежнему остается единственным "связующим звеном" между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. Более того, именно теория дуализма позволяет объяснить необходимость преобладания государственных черт в природе местного самоуправления над общественными.

Так, например, Г.В. Барабашев пишет о том, что эволюция местного управления, муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении. Выдвигаются различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления. Для указанного направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь она объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории, муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни. Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления. Как отмечается некоторыми авторами, все большее число существенных решений принимается центром, который оставляет на долю местных представительных органов обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации <*>.

--------------------------------

<*> Барабашев Г.В. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах // Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М., 1996. С. 230.

Точка зрения Г.В. Барабашева представляется абсолютно обоснованной, она подтверждается и современной российской практикой. Вмешательство государства в дела местного самоуправления не ограничивается только сферой делегированных полномочий. Государство начинает распространять свой контроль на все сферы деятельности местных органов. А это как раз и приводит к превращению дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

Хотя, безусловно, возможно и обратное движение. При известных условиях (развитие демократических стандартов, появление стремления государства привлечь как можно более широкий круг населения к непосредственному решению вопросов местного значения, активизация общественного самосознания, реализация принципа децентрализации власти и т.д.) происходит противоположный процесс - преобразование дуалистической модели взаимоотношений в децентрализованную. Это отчетливо можно проследить на примере ФРГ - государства, наиболее полно реализовавшего дуалистическую теорию. Фактически в течение всей второй половины XX в. можно заметить усиление интеграции местной экономики в общегосударственную хозяйственную систему, усиление степени вмешательства государства в дела местного самоуправления. К концу 80-х гг. XX в. общины были полностью подконтрольны государству, которое регулировало все более или менее значимые формы их деятельности. В ряде случаев на местах были учреждены специальные органы управления, ограничивающие и контролирующие деятельность органов самоуправления общин. В период с 1965 по 1977 гг. была проведена территориальная реформа, вследствие которой общины были укрупнены, объединены, за счет чего была расширена их ресурсная база. Хотя нельзя не признать, что многие общины при этом, прежде всего расположенные в южной части ФРГ, отстояли свое право на сохранение местных особенностей. Эта тенденция централизации во второй половине 80-х гг. сменилась тенденцией к децентрализации. Во многом этому способствовала и Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. В сфере определения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления возобладала концепция партнерства всех уровней власти, в соответствии с которой каждому уровню власти принадлежит особая, важная роль в системе социального управления. Органы местного самоуправления общин получили законодательные гарантии невмешательства государства в их внутреннюю деятельность без особых на то причин. Важная роль стала принадлежать разного рода ассоциациям и союзам местных властей. Именно через них во многом сейчас осуществляется диалог разных уровней власти с местным самоуправлением. Это и есть эволюция дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении развития децентрализованной модели. Как видно, в Российской Федерации и странах Западной Европы это движение в настоящий момент можно охарактеризовать как разновекторное.

Приведенные теории местного самоуправления, их многочисленность позволяют сделать вывод о том, что природа местного самоуправления в различных странах не является унифицированной. Местное самоуправление может быть и общественным, отделенным от государства, и государственным, полностью встроенным в государственный аппарат, и смешанным, т.е. сочетающим в себе общественные и государственные черты.

Поскольку природа российского местного самоуправления основана на положениях теории дуализма муниципального управления, утверждающей, что она (природа) не может быть сведена исключительно к государственным началам (которые, безусловно, составляют основу местного самоуправления), местное самоуправление обладает и рядом общественных черт, т.е. можно говорить о том, что у местного самоуправления могут быть собственные дела (вопросы местного значения), отличные от государственных. В основе российского местного самоуправления лежат не только публично-правовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, как будет показано ниже, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.). Вместе с тем теория дуализма не только допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, но и, по мнению Г.В. Барабашева, может развиваться в направлении полного подчинения местного самоуправления интересам государственной власти. Поскольку такое развитие модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на современном этапе может вступить в конфликт с международными обязательствами Российской Федерации, необходимо разумное самоограничение государственной власти в процессе установления контроля над местным самоуправлением. Представляется, что новый Федеральный закон делает правильные шаги в этом направлении, устанавливая перечень вопросов, в решение которых органы государственной власти вмешиваться не вправе. Но полностью механизмы такого самоограничения еще не разработаны, их предстоит законодательно определить и внедрить в практику.

Все сказанное дает основание утверждать, что местное самоуправление в Российской Федерации, построенное в соответствии с теорией дуализма муниципального управления, характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в такой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы самоограничения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению. Следует признать, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

В целом необходимо также отметить, что сам по себе выбор тех или иных теоретических принципов построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления еще не гарантирует того, что созданная модель на практике окажется эффективной. До сих пор, и это признается на всех уровнях осуществления публичной власти, посредством применения действующего механизма правового регулирования не удалось построить оптимальную модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Не случайно Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию прямо указал: "В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом" <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 19 апреля 2002 г. N 71.

По замечанию Т.М. Бялкиной, эта проблема не может быть успешно решена без серьезных научных исследований, поскольку вопрос о сущности местного самоуправления, его роли в государственном устройстве, во взаимоотношениях с государственной властью в целом продолжает оставаться дискуссионным. До сих пор в государствоведческой науке местное самоуправление представляется либо как совершенно обособленный от государственной власти институт, либо как ее прямое продолжение на местном уровне <*>.

--------------------------------

<*> Бялкина Т.М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. Серия "Гуманитарные науки". 2003. N 1. С. 315.

Главная сложность в построении эффективной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, по-видимому, заключена в формулировке ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая задает вектор обособленного рассмотрения местного самоуправления от системы государственной власти. Отдельные исследователи сравнивают, сопоставляют те или иные стороны местного самоуправления с теми или иными сторонами системы государственного управления, но в целом системный, комплексный подход к организации государственного управления и местного самоуправления как единой системы управления, осуществляемой в рамках функционирования единой публичной власти в России, до сих пор не сформирован.

Именно поэтому следует признать крайне необходимым с учетом безусловной важности различных научных концепций и подходов к изучению местного самоуправления рассматривать его как особую форму народовластия - составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной. Такой подход позволяет обеспечить не только системность изучения отдельных особенностей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, но и позволить четко выявить положение местного самоуправления в соотношении с системой государственных институтов, проанализировать его в динамике, в процессе усложнения взаимосвязей государственных и муниципальных институтов, в развитии системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении построения наиболее эффективной модели.

Особо следует подчеркнуть то, что отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает отсутствия связи местного самоуправления с государственным управлением, неподпадение муниципальных образований под воздействие государственно-властных структур, т.е., по сути, независимость местного самоуправления. Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) - это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления), - это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. И осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия, для того чтобы функционирование публичной власти было эффективным, настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого. Таким образом, модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия).

Игнорирование указанных отличий приводит к тому, что местное самоуправление обычно рассматривается лишь как простая совокупность организационных форм, с помощью которых оно осуществляется. Противоположный подход состоит в том, что авторы связывают отделение органов государственной власти от органов местного самоуправления с невозможностью построения единого управленческого механизма в государстве и приходят к выводам о необходимости отказаться от самостоятельного местного самоуправления. Так, например, И.И. Овчинников пишет: "Еще в работе Л.А. Велихова, посвященной проблемам городского хозяйства и вышедшей в 1928 г., представлена полемика тех лет по данному вопросу и делается вывод о неправомерности отрыва местного самоуправления от государственного управления. Если данное утверждение, т.е. оторванность местного самоуправления от государственного управления, рассматривать с позиций современных подходов теории управления, то можно заметить, что такой отрыв нарушает всю систему государственного управления. Получается, что государство не управляет подведомственными ему территориями. Учитывая вышесказанное, видимо, следует рассмотреть целесообразность изменения данной конституционной нормы в пользу возвращения местного управления в структуру органов системы государственного управления" <*>. Этот вывод представляется не вполне корректным: как будет показано ниже, так же, как есть общая модель, позволяющая объединить статические основы государственной власти и местного самоуправления, - система публичной власти, динамические начала объединяются и могут взаимодействовать в рамках общей системы, и нет какой-либо необходимости в полном огосударствлении местного самоуправления.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 75.

Рассматривая вопрос о соотношении государства и местного самоуправления, Е.М. Ковешников указывает, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, выполняет особую роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивая как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, так и его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии <1>. С точки зрения Т.М. Бялкиной, "не местное самоуправление в целом как определенный социальный институт не входит в систему органов государственной власти, а лишь его органы" <2>. В таком понимании содержится неточность: если мы рассматриваем систему местного самоуправления как отдельный социальный институт, то мы должны рассматривать вопрос о включении (или невключении) его в систему иных социальных институтов государства, а не только лишь в систему органов государственной власти. Если же рассматривать вопрос о соотношении государственного управления и местного самоуправления, то акцент прежде всего необходимо сделать на категориальном определении данных явлений. Применительно к местному самоуправлению, и это было обосновано выше, о нем можно говорить как об особом виде социального управления, заключающегося в деятельности по решению вопросов местного значения и реализации делегированных государственных полномочий. Что же касается государственного управления, то, исходя из теоретических основ этого института, разработанных советскими учеными во второй половине XX в., его тоже можно определить как вид социального управления <3>. При этом, с точки зрения Б.П. Курашвили, термин "государственное управление" означает управление, осуществляемое государством. Государственное управление - это главная составная часть, основная форма социального управления (но, как видно, не исключительная): "государственное управление подчас рассматривается как самоуправление на том основании, что государство служит органом управления самого общества. Но при этом не нужно упускать из виду, что государственное управление, представляющее интересы общества в целом, выступает как внешнее управление для тех коллективных членов общества (национально-территориальные и территориальные общности, трудовые коллективы, общественные организации), у которых для обеспечения их групповых, коллективных интересов имеются собственные органы управления. Реальная проблема на каждом этапе общественного развития - конкретное сочетание государственного управления с национальным, местным, производственным самоуправлением, с самоуправлением общественных организаций" <4>.

--------------------------------

<1> См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. С. 38.

<2> Бялкина Т.М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. Серия "Гуманитарные науки". 2003. N 1. С. 317.

<3> См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974; Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978.

<4> Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. С. 6, 17 - 18.

Таким образом, так же как государственная власть и местное самоуправление - разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление суть разные формы единого социального управления. Их объединяют и публичный характер деятельности, и определенная общность методов, но при этом нельзя не отметить такую особенность местного самоуправления, как ориентированность прежде всего на "жителей", население муниципального образования (именно в связи с этим большинство исследователей говорят о населении муниципального образования как особом субъекте муниципального права), в то время как государство адресует свои предписания, как правило, неопределенному кругу субъектов: гражданам, иным лицам и т.п.

По мнению И.И. Овчинникова, "муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов" <*>. С этим положением невозможно согласиться. Как уже было неоднократно отмечено, помимо вопросов, так или иначе затрагивающих интересы государства на местах, в сферу муниципального управления входит целый ряд вопросов, которые само государство обозначило как вопросы местного значения, т.е. вопросы негосударственного значения. Эти вопросы органы местного самоуправления решают самостоятельно и под свою ответственность, и в этой части говорить о муниципальном управлении как части государственного не приходится. Именно это обстоятельство и является одним из принципиальных отличий местного самоуправления от государственного управления. И.И. Овчинников, определяя государственное управление, говорит (совершенно справедливо) о том, что оно может пониматься в трех значениях: во-первых, как государственное управление, осуществляемое государственными органами по вопросам ведения Российской Федерации и вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во-вторых, как государственное управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, переданным в их ведение федеральными органами власти. Наконец, в-третьих, как государственное управление, осуществляемое органами местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий <**>. К сказанному следует добавить и новую сферу, введенную Федеральным законом 2003 г.: государственное управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов Российской Федерации при временном исполнении отдельных полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, если согласиться с определением И.И. Овчинникова, из сферы предметов ведения органов местного самоуправления "выпадают" все вопросы местного значения. Но в силу прямого указания Конституции и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. никакие другие органы (в обычной ситуации) не вправе принимать их к своему рассмотрению. Это означает, что деятельность по решению вопросов местного значения - неотъемлемая составная часть полномочий органов местного самоуправления. И эта деятельность не охватывается понятием государственного управления, предлагаемым И.И. Овчинниковым. Однако она будет полностью охватываться понятием муниципального управления, если допустить, что государственное управление - это лишь часть функций органов местного самоуправления, другая же, и не менее существенная, часть - это собственно муниципальное управление, т.е. осуществление полномочий по решению вопросов местного значения. При этом можно выделить и определенное сходство государственного и муниципального управления: например, и в рамках первой, и в рамках второй формы управления решаются задачи организации экономической деятельности на соответствующей территории. А это свидетельствует в пользу их объединения в рамках некой единой категории. Более того, в ряде случаев очевидно, что управление не может быть эффективным, если его "разделить" на "государственное" и "местное". Это прежде всего касается социальной сферы, в которой исключительно важны как финансовые и организационные возможности государства, так и "адресность" местного самоуправления, его максимальная приближенность к населению, т.е. к тем субъектам, которые и нуждаются в социальной защите. Очевидно, что такие государственные задачи, как пенсионное и вообще социальное обслуживание, работа службы занятости, сокращение безработицы и т.п., не могут решаться в отрыве от местного самоуправления. В ряде случаев государство не смогло бы эффективно решать собственные задачи без участия органов местного самоуправления: например, при организации федеральных выборов именно органы местного самоуправления ведут учет избирателей, обеспечивают помещениями избирательные комиссии, организуют места для голосования и т.п.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 200.

<**> Там же.

В то же время такие вопросы "местного значения", как обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, охрана общественного порядка, предоставление общедоступного и бесплатного образования по основным общеобразовательным программам, оказание скорой медицинской помощи, развитие физической культуры и массового спорта, работа с детьми и молодежью, не смогут решаться без государственной политики, без "подключения" указанных государственных ресурсов. Наконец, оба вида управления осуществляются с помощью схожих институтов: государственной гражданской службы в области государственного управления и муниципальной службы - в сфере муниципального управления. Федеральный законодатель четко понимает эту схожесть: проект нового федерального закона "О муниципальной службе" включает специальную статью - о взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к соответствующим должностям, единства ограничений и обязательств при прохождении каждого вида службы, единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы (и наоборот), соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий.

Таким образом, местное самоуправление не может считаться составной частью механизма государственного управления, т.е. системой государственного управления на местах: "процесс государственного управления осуществляется определенной организационной структурой, которая получила наименование государственного аппарата. В силу же ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в данную структуру. Кроме того, организационная система местного самоуправления определяется населением самостоятельно и может отличаться в разных муниципальных образованиях. Государственный аппарат в процессе управленческой деятельности использует государственную власть, которая обладает особыми свойствами (общеобязательности, верховенства, суверенности)". Таким образом, систему местного самоуправления от системы государственного управления отличают определенные особенности. Но, как видно, многие черты объединяют местное самоуправление с системой государственного управления. Для того чтобы подчеркнуть различия этих форм социального управления и в то же время обозначить их единое предназначение и согласованное, основанное на принципе тесного взаимодействия, функционирование, ряд исследователей вполне обоснованно предлагают использовать такую категорию, как "публичное управление" <*>. В основе данной категории может лежать определение, данное В. Еллинеком: "Управление - это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия". Главную же проблему функционирования системы публичного управления можно определить как "потребность в определении оптимального сочетания государственного управления и местного самоуправления как особых разновидностей социального управления, отличающихся от иных его видов" <**>. Хотя, конечно, этим не исчерпывается вопрос о категории публичного управления. Представляется, что потребуется проведение фундаментальных научных исследований (прежде всего в науке административного права), связанных с выявлением его сущностных черт и функциональных особенностей.

--------------------------------

<*> См.: Бялкина Т.М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. Серия "Гуманитарные науки". 2003. N 1.

<**> Там же. С. 322.

По мнению Т.М. Бялкиной, в самом общем виде в качестве направлений дальнейшего исследования указанных вопросов можно выделить анализ основных функций государственного управления и местного самоуправления, проблемы четкого определения их компетенции, механизмов взаимодействия при осуществлении государственных полномочий. Самостоятельного исследования требуют вопросы совершенствования организационных механизмов публичного управления, в частности критерии определения организационных структур местного самоуправления с учетом принципа самостоятельности населения в этих вопросах, с одной стороны, и необходимости повышения эффективности публичного управления в целом - с другой. Поскольку публичное управление реализуется в рамках определенных территорий, необходимо рассмотреть вопрос о соотношении территориальных единиц государственного управления и местного самоуправления, административно-территориального и муниципально-территориального устройства государства, механизмах взаимодействия государственных и муниципальных структур в рамках одного поселения, территории, устранения имеющегося в настоящее время дублирования в их работе. Понятие публичного управления позволит по-иному решить вопрос о статусе конкретных лиц, осуществляющих данную управленческую деятельность, - государственных и муниципальных служащих. Поскольку, как свидетельствует практика, для них более характерны общие черты, чем особенности, то целесообразным будет правовое закрепление понятия публичного служащего в едином федеральном акте. Особенности же муниципальной службы в установленных пределах возможно учесть в правовых актах муниципальных образований. Вообще, вопрос о правовом регулировании публичного управления в целом и местного самоуправления в частности нуждается в отдельном детальном рассмотрении. Исходя из системного характера объекта правового регулирования, необходимо также создание стройной, логически обоснованной, взаимосвязанной системы правовых актов, учитывающей многоаспектность и разнообразие управленческой деятельности <*>.

--------------------------------

<*> Бялкина Т.М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. Серия "Гуманитарные науки". 2003. N 1. С. 320 - 321.

<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме § 3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления:

  1. Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  3. § 1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  4. § 2. Исторические аспекты формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  5. Глава I. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УРОВНЕЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
  6. Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели, 2007
  7. Глава 18. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНЫМИ СУБЪЕКТАМИ УПРАВЛЕНИЯ
  8. § 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
  9. § 1. Формы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации
  10. Глава 2. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  11. Раздел пятый Система государственной власти. Основы местного самоуправления
  12. Глава V. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  13. Глава III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  14. Глава 3. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ
  15. Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩЬЮ