<<
>>

§ 2. Регулирование компетенции органов местного самоуправления

В российской правовой науке общетеоретические аспекты проблемы компетенции достаточно подробно рассмотрены. И хотя в научных работах, посвященных этим вопросам, речь идет, как правило, о компетенции государственного органа, представляется, что содержащиеся в них положения и выводы о понятии, структуре компетенции вполне применимы и к органам местного самоуправления, поскольку, несмотря на то что последние согласно Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, они остаются публичными, властными органами, и в этом их сходство с органами государственной власти.
Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей <*>. Кроме того, по мнению ряда ученых, понятие компетенции должно включать указание на пространственные и временные пределы деятельности органа <**>.
--------------------------------
<*> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 36.
<**> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Каждый орган должен иметь свое поле деятельности, воздействовать на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности.
Под предметами ведения следует понимать сферы общественной жизни, в которых действует данный орган местного самоуправления, т.е. в которых он юридически компетентен. Из данного определения предметов ведения, однако, не следует, что сами общественные отношения (сферы общественной жизни) включаются в компетенцию органа местного самоуправления. Сферы общественной жизни - это та среда, в которой действует орган местного самоуправления, это круг его деятельности. Сферы общественной жизни - явление не юридическое. Но, будучи выделенными и закрепленными в законодательстве в качестве предмета деятельности органа, данные области (сферы) общественных отношений становятся юридической категорией <*>. Исключительность муниципально-правовых отношений связана, по мнению исследователей, с тем, что муниципально-правовые отношения являются основными, базовыми на территориях, где осуществляется местное самоуправление. И особенно важно подчеркнуть тот факт, что для муниципально-правовых отношений характерны признаки государственно-правовых отношений <**>.
--------------------------------
<*> Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 87.
<**> Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. С. 16 - 17.
Предметы ведения в качестве структурного элемента понятия "компетенция" выступают как способ юридического обозначения тех общественных отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа. В отношении предметов ведения как элемента компетенции представительных органов местного самоуправления следует отметить, что действующее законодательство о местном самоуправлении прямо не устанавливает сферы общественных отношений, в которых юридически компетентны представительные органы местного самоуправления. Например, нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., определяя предметы ведения местного самоуправления, устанавливают, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Это положение воспроизводится и в нормах Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.
Вместе с тем характер компетенции, закрепляемой за представительными органами местного самоуправления (а в нее включаются такие полномочия, как утверждение бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов и сборов, принятие программы развития территории, контроль за деятельностью главы местного самоуправления и др.), дает основание полагать, что, по существу, деятельность представительного органа местного самоуправления затрагивает все стороны местной жизни. Однако объем и конкретное содержание полномочий в этих сферах местной жизни у представительного органа местного самоуправления иные, отличны от характера и содержания полномочий местной администрации в этих же областях местной жизни.
Права и обязанности - второй элемент компетенции - выступают основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений <*>.
--------------------------------
<*> См.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 21 - 22.
Необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой. О важности этого вопроса свидетельствует тот факт, что на него прямо указал Президент Российской Федерации: "Надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации" <**>.
--------------------------------
<*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 19 апреля 2002 г. N 71.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. такое разграничение проводится косвенно. При этом законодатель использовал в отношении определения правовых возможностей органов местного самоуправления принцип "остаточной компетенции": в Федеральном законе 1995 г. определена сфера исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Перечень полномочий органов местного самоуправления остается открытым, так как ч. 2 п. 2 ст. 6 Федерального закона 1995 г. предусматривает, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Таким образом, пределы компетенции органов местного самоуправления ограничиваются вопросами местного значения, правами органов государственной власти и правами органов местного самоуправления других муниципальных образований.
Основы разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления вслед за Федеральным законом были определены практически во всех законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Следует отметить, что большинство субъектов Российской Федерации, разграничивая компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления, зачастую просто дублируют нормы Федерального закона. Такой подход, например, проявляется в законах о местном самоуправлении Республики Карелия, Белгородской, Читинской областей и ряде других субъектов Российской Федерации. Анализ законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что на этом уровне компетенция органов местного самоуправления и органов государственной власти осталась разграничена лишь в самом общем виде. Неясно, каким образом субъекты Российской Федерации предполагали в дальнейшем разграничивать ее, поскольку уже принятые ими законы о местном самоуправлении были теми самыми специальными актами, в которых такое разграничение должно было быть проведено. Возможно, данный пробел предполагалось восполнять принятием субъектами Российской Федерации специальных законов. Можно утверждать, что если субъекты Российской Федерации определяли просто общие "вопросы местного значения", то тем самым органам местного самоуправления предоставлялась возможность самостоятельно их разграничить, определив собственную компетенцию, что, с одной стороны, еще раз свидетельствовало о том, что дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления эволюционировала в направлении децентрализованной, но, с другой стороны, не исключало возможностей вмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти или органов местного самоуправления других муниципальных образований.
Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, проведенное Законом 1995 г., порождало ряд правовых проблем, главной из которых, как представляется, являлась проблема разграничения вопросов местного значения и вопросов, которые должны решаться на уровне органов государственной власти. Как правило, если субъект Российской Федерации следовал Федеральному закону при определении таких вопросов, он просто дублировал нормы первого. Если же в законе субъекта Российской Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то зачастую возникали проблемы с точки зрения соответствия действующему федеральному законодательству.
Как уже отмечалось, согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (как 1995, так и 2003 г.) местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения. Однако законы и другие нормативные акты, принимаемые органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации), не всегда разграничивали эти виды полномочий местного самоуправления, предпочитая в ряде случаев не указывать, к какому виду они относятся, именно потому, что любые передаваемые государственные полномочия требуют одновременной передачи органам местного самоуправления необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, не всегда имеющихся у соответствующих органов государственной власти. Вместе с тем следует отметить, что иногда нелегко разграничить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно. Совершенно очевидно, что "многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и т.д.)" <*>.
--------------------------------
<*> Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999. С. 28.
Более того, как показывает практика, один и тот же вопрос может рассматриваться и как вопрос государственного, и как вопрос местного значения. В качестве примера тому можно привести Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2003 г. 44-Г03-10 <*>. Фабула дела такова. В силу абз. 5 п. 1 ст. 9 Закона Пермской области от 9 декабря 2002 г. N 502-94 "Об охране окружающей среды Пермской области" <**> органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством осуществляют муниципальный экологический контроль на объектах, не отнесенных к объектам федерального государственного экологического контроля и государственного экологического контроля Пермской области. Оспаривая приведенные положения областного Закона, прокурор сослался на неправомерность ограничения определенного федеральным законом права органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля на территории муниципального образования. Отказывая заявителю в удовлетворении требований, суд первой инстанции указал на то, что участие органов местного самоуправления в охране окружающей среды может касаться лишь объектов охраны окружающей среды, предусмотренных ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <***>, - это земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и т.д., а также объектов хозяйственной и иной деятельности, не включенных в федеральный и областной перечень объектов, подлежащих государственному экологическому контролю.
--------------------------------
<*> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 5.
<**> Архив администрации Пермской области.
<***> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.
По мнению Верховного Суда Российской Федерации, данный вывод не основан на законе и является ошибочным, поскольку в п. 29 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право органа местного самоуправления на участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования. Суд же подменил понятие муниципального экологического контроля более широким понятием участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды, в результате чего неправомерно смешал объекты охраны окружающей среды с объектами экологического контроля.
Из положений Федерального закона "Об охране окружающей среды" нельзя сделать вывод о праве органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля лишь за теми объектами, которые не подлежат государственному экологическому контролю. Норма ст. 68, предоставляющая органам местного самоуправления право на осуществление муниципального экологического контроля на территории муниципального образования, подобных ограничений не содержит.
В соответствии с ч. 2 ст. 64 названного Федерального закона в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. В силу ст. 3 Закона одним из основных принципов охраны окружающей среды является независимость такого контроля. О независимости каждого из перечисленных выше видов экологического контроля свидетельствуют, например, положения ст. ст. 65, 67 и 68 Федерального закона. Так, согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 65 Закона государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (полномочия их приведены в ст. ст. 5 и 6 Закона) и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, которое также определяет Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. В ч. 2 ст. 67 Закона указано, что субъекты хозяйственной и иной деятельности (вне зависимости от того, включены они в тот или иной перечень объектов экологического контроля или нет) обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.
При этом согласно ст. 7 Закона полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (включая полномочия на осуществление муниципального экологического контроля), должны определяться в соответствии с федеральными законами, а порядок проведения данного вида контроля в силу ч. 2 ст. 68 Закона устанавливаться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В силу ч. 3 ст. 68 Закона результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, предусмотренном законодательством.
Таким образом, возможность осуществления каждого из предусмотренных Законом видов экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности обусловлена, в частности, пределами компетенции субъекта контроля, порядком его проведения и не может зависеть исключительно от степени загрязнения и негативного воздействия этих объектов на окружающую среду или от их ведомственной принадлежности.
Приведенные критерии в соответствии со ст. ст. 5 и 6 Федерального закона положены в основу разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в рамках одного вида экологического контроля - государственного. Подобного разграничения полномочий между указанными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области муниципального экологического контроля Закон не содержит. Названные положения не свидетельствуют о том, что при осуществлении муниципального экологического контроля на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, происходит подмена органов государственной власти органами местного самоуправления, поскольку виды осуществляемых ими функций контроля не совпадают ни по объему предоставленных им полномочий, ни по порядку их реализации.
В связи с этим довод суда первой инстанции о том, что органы местного самоуправления не наделены в установленном законом порядке государственными полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, не мог служить поводом к отказу в удовлетворении заявленных прокурором требований, для правильного разрешения которых данное обстоятельство правового значения не имеет. Таким образом, наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля.
Как видно из приведенного примера, экологический контроль является одновременно и вопросом государственного, и вопросом местного, и вопросом общественного значения.
В интересах четкости и ясности процесса правового регулирования местного самоуправления представляется необходимым, чтобы акты органов государственной власти, содержащие определение предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, содержали четкое указание на то, передаются ли органам местного самоуправления полномочия государственного значения или речь идет о мерах, дополняющих объем работы по выполнению полномочий местного значения, которыми органы местного самоуправления уже обладают. В Федеральном законе 1995 г. некоторые вопросы местного значения были сформулированы так, что заранее предопределялось участие в их решении органов государственной власти, но степень участия местного самоуправления и государственной власти не обозначалась (например, "содействие занятости населения" или "участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования"). Это позволяло федеральным органам государственной власти или органам государственной власти субъектов Российской Федерации самим определять данную степень, чем они и пользовались, возлагая на органы местного самоуправления такой объем "участия", который они не могли обеспечить без передачи дополнительных материальных и финансовых ресурсов. Но поскольку данные полномочия включались в перечень вопросов местного значения, требовать дополнительных ресурсов органы местного самоуправления в этом случае не вправе.
В теории муниципального права были сформулированы предложения по преодолению тех проблем, которые порождают нечеткости в разграничении компетенции государственной власти и местного самоуправления. Так, А.А. Сергеев считает, что "способом их преодоления могло бы быть введение понятия "совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления". Федеральный законодатель не ввел такого понятия, очевидно, полагая, что оно не вписывается в модель местного самоуправления, избранную сегодня в Российской Федерации. Такое понятие было законодательно закреплено в ряде субъектов Федерации" <*>. С данным предложением вряд ли можно согласиться. Наличие "общей сферы предметов ведения" может привести к тому, что стороны, ее сформировавшие, либо начнут активно вмешиваться в компетенцию друг друга (и эта ситуация заведомо проигрышна для местного самоуправления, не обладающего в полной мере всеми возможностями и ресурсами государственной власти), либо, что также весьма вероятно, обоюдно устранятся от решения вопросов из этой "общей сферы", полагая, что данными вопросами должна заниматься другая сторона. От такого "решения", скорее всего, пострадает население. Что же касается распределения ресурсов для решения вопросов "общей компетенции", то, как представляется, и они будут распределены в пользу более "сильного" уровня власти. Таким образом, вряд ли предлагаемая система может функционировать успешно.
--------------------------------
<*> Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. С. 28.
А.А. Сергеев указывает на то, что эта система фактически реализуется в настоящее время: "Вопросы образования, здравоохранения, социальной защиты населения, охраны общественного порядка и т.д. реально находятся сегодня в совместном ведении государственной и муниципальной властей. Занимающиеся этими вопросами муниципальные органы фактически имеют двойное подчинение - местной администрации и соответствующим государственным органам, оказываются включенными в единую вертикаль органов, ведающих соответствующими вопросами" <*>. С данной позицией трудно согласиться: вряд ли можно говорить о том, что названные полномочия реально стали вопросами местного значения. Та же муниципальная милиция, к примеру, "муниципальная" лишь по названию, а фактически она встроена в систему органов внутренних дел. Но даже если и согласиться с приведенным мнением, то разве можно считать, что названные социальные услуги эффективно оказываются населению? Разве достаточно тех финансовых и материальных ресурсов, которыми обладают органы местного самоуправления для решения перечисленных вопросов? Это не так и в первом, и во втором случае, поэтому, по-видимому, сама практика свидетельствует о том, что "совместных вопросов" в ведении государства и муниципальных образований должно быть как можно меньше.
--------------------------------
<*> Там же. С. 29.
Правильным представляется обратное: в основу взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления должен быть положен принцип четкого разграничения функций и полномочий. Каждый уровень власти должен иметь четко определенную сферу предметов ведения, ресурсы для решения вопросов, в нее входящих, и должен нести ответственность за недобросовестную реализацию своих задач. Как справедливо указывает сам А.А. Сергеев, "главная проблема, связанная с определением предметов ведения муниципальных образований, заключается в разграничении государственных и местных функций. Отсутствие ее системного решения в действующем федеральном законодательстве порождает на практике многочисленные проблемы, создает почву для споров о том, в чьем ведении находится исполнение тех или иных полномочий" <*>. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предложил другое и, следует признать, более корректное решение: перечень вопросов местного значения отныне определяется только Федеральным законом, однако можно утверждать, что, помимо такого детального перечня вопросов местного значения, Федеральный закон должен содержать четкие процедурные нормы, касающиеся передачи государственных полномочий. Но данного рода регулирование в новом Федеральном законе носит весьма общий характер.
--------------------------------
<*> Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. С. 33.
В целом, необходимо отметить, что вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разного уровня недостаточно полно регулируются в законодательстве. Необходимо дальнейшее развитие норм, регулирующих разграничение компетенции: "Конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое пространство для осуществления управленческой деятельности, как в масштабе всего государства, так и на территории отдельного региона или муниципального образования. В решении вопросов, которые находятся в совместном ведении двух и даже трех уровней власти (например, образования или здравоохранения, пенсионного обеспечения или заботы о ветеранах), хотя и не преодолены все трудности, но уже накоплен значительный опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уровень власти, который представляется оптимальным для их осуществления. Отработаны определенные механизмы взаимодействия, которые в отдельных случаях предусматривают использование и административных рычагов. Этому не препятствуют организационная и функциональная самостоятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти по вопросам, находящимся в исключительном ведении каждого из этих уровней власти. Таким образом, на уровне законодательства в определенной степени закреплено, а на практике частично реализовано определенное соотношение "автономии" и "зависимости". Однако это не отрицает необходимости дальнейшего теоретического осмысления данной проблемы" <*>.
--------------------------------
<*> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 51.
Важная роль в этой сфере может также принадлежать договорному механизму разграничения компетенции, который пока не развит. Но при этом следует помнить о том, что вопросы местного значения, составляющие основу предметов ведения муниципальных образований, отныне определяются только законом. Е.С. Шугрина отмечает, что "баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумного сочетания форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти" <*>.
--------------------------------
<*> Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 8.
Ряд исследователей полагают, что делегирование полномочий на уровень местного самоуправления возможно и на договорной основе. Так, А.Н. Костюков указывает, что "государственные органы заключают с органами местного самоуправления договоры и соглашения о передаче конкретных полномочий. В них указываются: цель передачи, сроки передачи, взаимные обязательства сторон, материальные и финансовые средства, передаваемые для выполнения этих полномочий, ответственность сторон, порядок "отзыва" переданных полномочий. Недобросовестное осуществление указанных полномочий влечет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления" <*>. Сходной позиции придерживается Е.С. Шугрина: "Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственно-властными полномочиями по договору или соглашению, заключаемому с соответствующим органом государственной власти" <**>.
--------------------------------
<*> Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 257.
<**> Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 361.
Новый Федеральный закон даже в принципе исключает возможность какой-либо передачи полномочий с уровня государственной власти на уровень местного самоуправления каким-либо иным способом кроме как по закону. Все заключаемые подобным образом договоры нарушают нормы Федерального закона и подлежат отмене. В принципе, такая позиция Федерального закона представляется корректной. Делегирование полномочий - это взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках системы публичной власти, это публично-правовые отношения. Несмотря на допускаемое Конституцией Российской Федерации договорно-правовое регулирование отношений в системе публичной власти (ч. 3 ст. 11 и др.), институт договоров в публичном праве ни в теории муниципального права, ни на практике не получил какого-либо развития. Федеральный законодатель последовательно проводит идею о том, что публично-правовые отношения должны регулироваться законом, и это правило распространяется и на сферу взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Вопрос о возможности делегирования полномочий имеет и еще одну сторону, которая, следует признать, является недостаточно исследованной в теории муниципального права, и как результат, фактически не применяемой на практике. Речь идет о возможности делегирования полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти. С.А. Авакьян указывает, что "новый Закон предусматривает возможность передачи полномочий только от органов государственной власти местному самоуправлению. Обратное как-то не совсем понятно, а в то же время Закон 1991 года позволял передачу полномочий друг другу по договору" <*>.
--------------------------------
<*> Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма "круглого стола" от 5 ноября 2003 г. // Архив Независимого института выборов.
Официальное отношение государства к этой проблеме было изложено в виде правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" <*>, Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. N 105-О "По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" <**> и Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" <***>. Конституционный Суд указал, что любые положения, устанавливающие какую-либо подчиненность органам государственной власти органов местного самоуправления, включая осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти, противоречат Конституции Российской Федерации. Рассматривая вопрос о том, вправе ли органы местного самоуправления (в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения) на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти (при том, что форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти определяются законодательством субъекта Федерации), Конституционный Суд указал, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Этим, однако, подчеркнул Конституционный Суд, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 31. Ст. 4037.
<***> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.
Эту правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации разделяют не все судьи. Так, особое мнение высказали по данному вопросу судьи Н.В. Витрук и Г.А. Гаджиев. По мнению Н.В. Витрука, если речь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее - их временного исполнения, то при этом местное самоуправление сохраняется и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти - мера временная, а не постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий, что может ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той или иной территории Курской области по воле населения либо его представительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (в будущем - административными судами) с учетом конкретных обстоятельств. И самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти (прежде всего - местными (территориальными) органами государственной власти) осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве - перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации.
По мнению Г.А. Гаджиева, принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения непосредственно подразумевает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.
В теории муниципального права мнения по данному вопросу также неоднозначны. Так, А.С. Автономов, Д.В. Бадовский, А.Д. Богатуров считают, что, если одни органы власти не в состоянии обеспечить решение тех или иных вопросов, их решение должны брать на себя другие органы <*>. Сходную позицию занимает И.Г. Мачульская: "Органы местного самоуправления на основании решения представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения вправе передавать часть своих полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации с соответствующим материальным и финансовым обеспечением" <**>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., 2002. С. 9.
<**> Мачульская И.Г. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. N 3. С. 176.
А.А. Акмалова полагает, что в данном случае Конституционный Суд допускает "слишком прямолинейное понимание отдельных положений Конституции РФ" <*>. По ее мнению, "учитывая, что Конституция РФ не запрещает такой передачи, необходима ее регламентация как общего принципа организации и осуществления местного самоуправления" <**>.
--------------------------------
<*> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. С. 66.
<**> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. С. 66 - 67.
Представляется, что оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть сконструирована только в том случае, если между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия. Вопрос о том, относятся ли эти полномочия к вопросам государственного значения или местного, в такой ситуации может представляться не настолько важным. Решение его должно определяться таким понятием, как "эффективность реализации". Это означает, что тот или иной вопрос должен решаться на том уровне, на котором его решение является наиболее быстрым, наименее затратным и дающим максимально полезный результат. С этой точки зрения, например, вполне можно допустить полное огосударствление органов местного самоуправления при условии, что как государственные органы они откажутся от несвойственных им функций. Например, откажутся от организации собственных коммунальных либо иных служб, переведя такого рода деятельность в частный сектор, т.е. на гражданско-правовую основу.
Из сказанного следует, что добровольное делегирование полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти может быть вполне допустимо в том случае, если по каким-либо причинам органы или должностные лица временно не в состоянии эффективно их реализовывать. Понятие "временно" в данном контексте представляется ключевым, поскольку в том случае, если органы местного самоуправления в принципе не могут решать те или иные задачи, это означает, что им были приданы несвойственные им функции, и такие функции должны быть изъяты с местного уровня и перераспределены между органами государственной власти. Такой же подход применим и к делегированным полномочиям. Если государство полагает, что тот или иной вопрос может быть эффективно разрешен исключительно на местном уровне, он должен на постоянной основе (вместе с соответствующими источниками финансирования) закрепляться за органами местного самоуправления, т.е. включаться в сферу их компетенции. Однако форма такой передачи не может быть договорной. По договору органы местного самоуправления вправе передавать свои частноправовые функции институтам гражданского общества - частным коммунальным службам, например, или управляющим компаниям. А в рассматриваемой ситуации речь идет о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления как институтов публичной власти, данный тип взаимоотношений следует классифицировать как публично-правовые. И потому предпочтительно, чтобы эти отношения регулировались (до тех пор, по крайней мере, пока не будут детально урегулированы все проблемы заключения договоров в публичном праве) нормативными актами, более конкретно - государственными установлениями. Хотя регулирование это, безусловно, должно опираться на складывающуюся практику и учитывать мнение и особенности муниципальных образований.
Тем не менее возможность введения этого механизма предусмотрена в некоторых нормативных актах. Так, ст. 70 Устава г. Иркутска <*>, регулирующая основы взаимоотношений органов городского самоуправления и органов государственной власти, указывает, что органы городского самоуправления строят взаимоотношения с органами государственной власти Иркутской области на принципах сотрудничества и самостоятельности в пределах своей компетенции, в соответствии с законодательством и принятыми договорами и соглашениями. Взаимоотношения органов городского самоуправления и органов государственной власти Иркутской области осуществляются посредством заключения между ними договоров и соглашений. В ст. 71 Устава, определяющей взаимоотношения органов городского самоуправления и органов местного самоуправления других муниципальных образований, говорится, что мэр города по согласованию с Городской думой в порядке, установленном Уставом, вправе заключать с органами местного самоуправления других муниципальных образований договоры и соглашения. Возможно заключение договоров о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений как между органами государственной власти и местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления разных уровней. В договоре могут определяться общие принципы обложения налогами и сборами, распределение их между бюджетами разных уровней. Договором могут разграничиваться вопросы правового регулирования тех или иных межбюджетных взаимоотношений, вопросы предоставления финансовой помощи, вопросы передачи финансирования тех или иных мероприятий или органов, вопросы зачета задолженности предприятий и др.
--------------------------------
<*> Устав города Иркутска. Утвержден решением городской Думы г. Иркутска от 24 апреля 2000 г. N 496-48гД(2) 464-38гД(3) 019-20-464/4 (в редакции решения городской Думы г. Иркутска от 30 января 2004 г. N 464-38гД(3) 019-20-464/4) // Архив администрации Иркутской области.
Очень важно во всех случаях четко отграничивать публично-правовые функции властных органов от частноправовых. Ни при каких обстоятельствах публично-правовые функции не должны передаваться субъектам частного права. Этот вывод подтверждает и судебная практика, в частности Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 августа 2004 г. N 2727/04 <*>.
--------------------------------
<*> Архив Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Администрацией г. Кургана было издано распоряжение от 11 марта 2003 г. N 1079-р "Об утверждении муниципальной маршрутной сети города Кургана и договора об организации перевозок пассажиров" <1>. В отношении данного распоряжения антимонопольным органом было вынесено решение от 26 марта 2003 г. N 05-01, которым установлено нарушение администрацией требований п. 3 ст. 7 Закона о конкуренции, поскольку этим распоряжением хозяйствующему субъекту - муниципальному предприятию городского пассажирского транспорта - переданы полномочия по организации транспортного обслуживания населения <2>. Предписанием от 26 марта 2003 г. N 05-02 <3>, выданным на основании этого решения, администрации предложено отменить п. п. 2, 3 указанного распоряжения. Признавая недействительными решение и предписание антимонопольного органа, суд первой инстанции исходил из того, что действия администрации по изданию распоряжения не являются нарушением требований п. 3 ст. 7 Закона о конкуренции. Между тем такой вывод суда не соответствует закону. Согласно п. 1 и подп. 20 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения. В соответствии с п. 6 ст. 72 Закона от 5 февраля 1996 г. N 37 "О местном самоуправлении в Курганской области" <4> городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах. Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления. Пунктом 3 ст. 7 Закона о конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Действия администрации нарушают требования действующего законодательства.
--------------------------------
<1> Архив администрации г. Кургана.
<2> Там же.
<3> Там же.
<4> Архив администрации Курганской области.
Таким образом, исполнительные органы местного самоуправления не вправе передавать принадлежащие им публично-правовые функции, в частности права по координации, организации и контролю за транспортным обслуживанием населения, каким-либо хозяйствующим субъектам (в данном случае - тому, который осуществляет перевозку пассажиров в городе и конкурирует с другими организациями на рынке оказания указанных услуг).
Новый Федеральный закон предлагает следующее решение проблемы определения компетенции муниципальных образований: перечисляется перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского округа (ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16). Он в достаточно большой степени совпадал с перечнем, содержащимся в Федеральном законе 1995 г. Но после принятия Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ <*> этот перечень существенно расширился. В частности, в него были включены следующие вопросы:
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 12.
организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.
Представляется, что эти вновь возложенные на местное самоуправление задачи в общем и целом являются вопросами государственного, а не местного значения, и, таким образом, этот факт еще в большей степени подчеркивает намерение государства придать местному самоуправлению преимущественно государственную природу. Кроме того, если анализировать собственно вопросы местного значения, перечисленные в п. п. 1 - 20 ч. 1 ст. 14, становится очевидным, что и они в полной мере не являются исключительно проблемами собственно населения муниципальных образований, не являются (за отдельными исключениями) вопросами общественного характера. Наоборот, сфера вопросов местного значения так, как она определена в нормах нового Федерального закона, - это реализация государственной политики, государственных задач на местном уровне. Как справедливо указывает С.А. Авакьян, "практически, вопросы местного значения в своем большинстве выглядят как то, что еще в период советского строительства связывалось с терминами "содействие", "помощь", "принятие мер", "усилие" и так далее" <*>.
--------------------------------
<*> Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма "круглого стола" от 5 ноября 2003 г. // Архив Независимого института выборов.
Те общественные черты, которые сохраняет местная власть, связаны лишь с решением незначительного ряда вопросов, действительно касающихся только местного сообщества (т.е. собственно населения муниципального образования), а также (по аналогии с институтами гражданского общества) с признанным государством за органами местного самоуправления правом активного участия в гражданском обороте в качестве субъекта частного права. В такой ситуации, как представляется, функционирование местного самоуправления ни в первом, ни во втором качестве не может оказаться эффективным. Если государство, как следствие, признает нецелесообразность наличия общественных черт в природе местного самоуправления, оно должно будет изменить перечень вопросов местного значения: местная власть должна будет решать только вопросы местного государственного значения, такие как, например, мобилизационная подготовка предприятий. Перечень вопросов местного значения в существующем виде - это сфера жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство и озеленение территорий, ряд иных функций. И в ситуации огосударствления местного самоуправления вполне разумно будет передать эти функции в "частный сектор". В этом случае местное самоуправление на уровне поселений станет государственным институтом, хотя и формируемым в том порядке, посредством которого формируются местные общественные институты, и сможет сосредоточиться на решении местных вопросов государственного значения.
В той же мере сказанное относится и к уровню муниципальных районов. Все вопросы их ведения - по сути, государственного значения, и на уровне муниципальных районов местное самоуправление осуществляется лишь постольку, поскольку соответствующие формы и методы используются, будучи заимствованными из муниципального права. В сущности же, представители местного сообщества на уровне муниципальных районов будут решать вопросы государственного значения, а не удовлетворять потребности местных жителей, возникающие в их повседневной жизни. Только при условии последовательной реализации предлагаемых мер логичным будет выглядеть объединение вопросов местного значения поселения и округа в рамках компетенции городского округа, как это предусмотрено в ст. 16 нового Федерального закона.
Таким образом, в целом, следует полностью согласиться с позицией С.А. Авакьяна, по мнению которого, "несмотря на то, что есть перечень вопросов местного значения для каждой разновидности единиц местного самоуправления, я думаю, в целом задача эта до конца не решена" <*>.
--------------------------------
<*> Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма "круглого стола" от 5 ноября 2003 г. // Архив Независимого института выборов.
Нельзя не отметить, что новый Закон разрешает органам местного самоуправления решать и иные вопросы (причем они не называются вопросами местного значения) при условии наличия у них соответствующих материальных ресурсов (ч. 2 ст. 14, ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 16). Сравнивая перечень вопросов местного значения, содержащийся в этих статьях, с соответствующими нормами Федерального закона 1995 г., нельзя не отметить, что во многом они пересекаются, и в обоих Законах наряду с хозяйственными вопросами к вопросам местного значения относятся и социальные вопросы (обеспечение жильем, библиотечное дело, транспорт), и вопросы обеспечения безопасности граждан (предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, меры пожарной безопасности) и т.д.
Важное отличие Закона 2003 г. от Закона 1995 г. состоит во введении двухуровневой системы местного самоуправления "поселение - муниципальный район". Нормы, регулирующие эти вопросы, следует признать вполне логичными и последовательными, и их введение действительно создает систему уровней муниципальных образований, а не отдельные их "одно- и многоэтажные" совокупности, самостоятельные, т.е. фактически отделенные друг от друга и "взаимодействующие" в основном посредством ведения конфликтов по вопросам источников финансирования, распределения имущества и т.п.
Отдельно от этой двухуровневой системы вводятся городские округа, объединяющие в себе оба этих уровня. Самостоятельным видом муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения. В целом та судебная практика, которая формируется в настоящее время, уже свидетельствует о том, что у муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения будет совершенно особый статус. В качестве примера может быть приведено Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2004 г. N 78-Г03-88 <1>. Фабула дела такова. 18 ноября 1997 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" <2>. В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 8 данного Закона вопросами местного значения являются "содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность законами Санкт-Петербурга". Согласно ч. 3 ст. 8 Закона "иные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, не отнесенные федеральным законодательством к ведению органов государственной власти Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга к ведению муниципальных образований, относятся к ведению органов государственной власти Санкт-Петербурга". Администрация муниципального образования "Смольнинское" Санкт-Петербурга обратилась в суд с заявлением, в котором просила признать п. 6 ч. 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга в части слов "переданных в муниципальную собственность законами Санкт-Петербурга" недействующим как противоречащий п. 5 ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. ст. 209 ч. 1, 210, 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, а ч. 3 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга - как противоречащую ст. 5, ст. 6 ч. 2 п. 2, ст. 14 ч. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В обоснование своего требования администрация сослалась на то, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления..." (п. 5 ч. 2 ст. 6) относит к вопросам местного значения содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений. Последние являются объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" <3> и ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с изменениями от 5 марта, 12 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г., 9 июня 2003 г., 11 мая, 29 июня, 22 августа, 2 ноября, 29, 30 декабря 2004 г.) <4> независимо от передачи их в собственность муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации. Федеральным законом права муниципальных образований на приобретение права собственности на жилищный фонд и нежилые помещения не ограничены. Заявитель полагал, что положения п. 6 ч. 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга противоречат федеральному законодательству и нарушают права муниципального образования, поскольку создают препятствия для содержания и использования жилищного фонда и нежилых помещений, права на которые возникают у него по иным основаниям, отличным от предусмотренных законом Санкт-Петербурга (по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством).
--------------------------------
<1> Архив Верховного Суда Российской Федерации.
<2> Архив администрации г. Санкт-Петербурга.
<3> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 3. Ст. 99.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594.
Оспаривая норму ч. 3 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга, заявитель ссылался на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Перечень вопросов местного значения, предусмотренный Федеральным законом, не может быть сокращен, и такие вопросы органами власти субъектов Российской Федерации не могут быть отнесены к своему ведению.
Законодательное собрание и губернатор Санкт-Петербурга против удовлетворения указанного заявления возражали, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права заявителя. Верховный Суд пришел к следующим выводам: в соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные Федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Таким образом, федеральным законодательством определены особенности местного самоуправления в городах федерального значения с учетом их особого статуса. Как установлено в ходе судебного разбирательства, в силу п. п. 2, 3 ст. 6 Федерального закона законодатель Санкт-Петербурга определил в подп. 6 п. 2 и п. 3 ст. 8 Закона "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" предметы ведения муниципальных образований и правомерно отнес к вопросам местного значения содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность законами Санкт-Петербурга (подп. 6 п. 2). Это положение не противоречит подп. 5 п. 2 ст. 6 Федерального закона, а является его частным случаем. Отсутствие в перечне вопросов местного значения отдельного подпункта, относящего к вопросам местного значения содержание и использование объектов недвижимости, приобретенных муниципальными образованиями в собственность по иным основаниям, отличным от предусмотренных законами Санкт-Петербурга, не свидетельствует о противоречии нормы подп. 6 п. 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга подп. 5 п. 2 ст. 6 Федерального закона.
Порядок образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью закреплен как в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления", так и в Гражданском кодексе Российской Федерации. Содержание и использование объектов недвижимости, полученных в муниципальную собственность по основаниям, установленным ст. 218 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпадают под действие подп. 2 п. 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга, согласно которому владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, в соответствии с действующим законодательством также является вопросом местного значения. Каких-либо положений, ограничивающих право муниципального образования на приобретение собственности по гражданско-правовым основаниям, ее содержание и использование, либо устанавливающих различия в правовом режиме, привилегии, ограничения для одной из формы собственности, норма подп. 6 п. 2 ст. 8 не содержит. В силу ч. 2 п. 2 ст. 6 Федерального закона иные вопросы, кроме отнесенных к вопросам местного значения Федеральным законом, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они отнесены к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации. Исчерпывающий перечень вопросов местного значения, которые вправе рассматривать органы местного самоуправления, Санкт-Петербург определил своим Законом (п. 2 ст. 8). При этом п. 3 ст. 8 Закона, принятого в пределах компетенции Санкт-Петербурга в сфере местного самоуправления, правомерно установлено, что иные вопросы, кроме отнесенных к ведению органов государственной власти Российской Федерации и к ведению муниципальных образований, относятся к ведению органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Нельзя не учитывать при этом разъяснение Конституционного Суда Российской Федерации, содержащееся в Определении от 5 июня 2003 г., о том, что федеральный законодатель при осуществлении правового регулирования предусмотрел в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможность учета особенностей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, недопустимо лишение населения данных городских поселений права на местное самоуправление и установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами Российской Федерации ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства <*>.
--------------------------------
<*> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 2003 г. N 274-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и жалобы администрации муниципального образования "Смольнинское" на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 6.
Положения федерального законодательства, предполагающие возможность учета особенностей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, носят бланкетный характер, отсылают к федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации и не допускают самостоятельного установления Москвой и Санкт-Петербургом ограничений федеральных гарантий, если они не следуют непосредственно из федерального законодательства. Нормативно-правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга не должны приобретать неконституционный смысл, расходящийся с требованиями Федерального закона. Поскольку оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга приняты с соблюдением требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и не устанавливают ограничений, не следующих из федерального законодательства, то Санкт-Петербургский городской суд обоснованно в удовлетворении заявленного администрацией муниципального образования "Смольнинское" требования отказал.
Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения будет отличаться в сторону большей концентрации полномочий и механизмов воздействия на органы местного самоуправления у городских органов государственной власти.
В соответствии с вышеизложенной концепцией двухуровневого самоуправления, разграничивается и компетенция муниципальных образований. Предметы ведения разных видов муниципальных образований совпадают лишь частично: например, к предметам ведения муниципального района относится организация охраны общественного порядка на его территории муниципальной милицией и оказание скорой медицинской помощи (эти предметы ведения отсутствуют у поселений). Новацией стало и создание нового "подуровня" бюджетной системы на уровне муниципальных районов: по новому Закону к их ведению относится выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав, за счет средств "своего" бюджета. Данный предмет ведения, несомненно, потребует глубокой детализации в нормах Бюджетного кодекса, поскольку необходимо будет четко определить, за счет каких источников в бюджет муниципального образования будут поступать средства на выравнивание.
Следует также указать на то, что ч. 1 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. закрепляет положение, в соответствии с которым перечень вопросов местного значения может определяться только данным Федеральным законом. Статья 17 Закона говорит о том, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по решению вопросов местного значения. И наконец, ст. 20 регламентирует осуществление органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий. Никакими иными полномочиями органы местного самоуправления не обладают. Это означает, что реально решать они могут только те вопросы, которые названы в Федеральном законе. Это также означает, что ни органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ни население муниципальных образований, ни иные субъекты местного самоуправления не вправе более регулировать вопросы компетенции местного самоуправления. Данный вопрос стал исключительной прерогативой федерального законодателя. Таким образом, только федеральные органы государственной власти с 1 января 2009 г. будут определять сферу деятельности местного самоуправления. Следовательно, еще раз подтверждается тот факт, что местное самоуправление встраивается в систему государственной власти и дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления трансформируется в административную.
Как уже было отмечено, компетенция охватывает не только предметы ведения, но и полномочия субъектов местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для реализации задач, стоящих перед муниципальным образованием, и выполнения функций органами местного самоуправления на территории муниципального образования.
В правовой науке термин "полномочия" используется для характеристики такого элемента компетенции, как права и обязанности какого-либо органа или должностного лица, поскольку право органа или должностного лица выступает одновременно и как его обязанность. На уровне местного самоуправления это может быть "право-обязанность" органа или должностного лица местного самоуправления перед населением, другим органом местного самоуправления (например, право местной администрации составить проект бюджета является в то же время и обязанностью перед представительным органом местного самоуправления) или перед органами государственной власти (например, при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями). Тот факт, что права органов местного самоуправления выступают как "права-обязанности", т.е. их полномочия, не означает, что можно не проводить различия между правами и обязанностями в компетенции органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции относительно самостоятельный характер. Права дают органам возможность выбора решения того или иного вопроса. Например, до 1 января 2009 г. органы местного самоуправления в соответствии со ст. 83 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (этот Закон был принят в качестве Закона РСФСР в 1991 г., большинство его норм перестало действовать после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации и в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако отдельные его положения сохранили юридическую силу, в частности те, которые определяют компетенцию исполнительных органов местного самоуправления) вправе устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними. Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. При этом условия их осуществления могут устанавливаться и законодательством, и нормативными правовыми актами муниципальных образований. Так, мэр города обязан предоставлять городскому Совету Омска ежегодный отчет о деятельности местной администрации в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 58 Устава города Омска <*>.
--------------------------------
<*> Устав города Омска. Утвержден решением Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. N 92 (в редакции решений Омского городского Совета от 15 ноября 1995 г. N 125, от 16 октября 1996 г. N 246, от 4 декабря 1996 г. N 277, от 14 ноября 2001 г. N 417) // Архив администрации г. Омска.
Полномочия местного самоуправления в Российской Федерации осуществляются:
а) непосредственно населением городских, сельских поселений и других территорий муниципальных образований (путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);
б) выборными и другими органами местного самоуправления.
Полномочия в сфере местного самоуправления реализуются, как правило, через выборные и другие органы местного самоуправления. Но в отдельных случаях возможна и их непосредственная реализация населением. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. в уставе муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.
Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Следствием их реализации является возникновение, изменение, прекращение правомочий органов местного самоуправления, должностных лиц, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.
Полномочия местного самоуправления включают:
а) "собственные" полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство (например, по принятию местного бюджета, введению местных налогов и др.). Большинство этих полномочий реализуется органами местного самоуправления и поэтому выступает составной частью компетенции органов местного самоуправления;
б) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и нормы Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и 2003 г., и 1995 г. предусматривают, что в этом случае делегирование государством полномочий должно осуществляться с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В Федеральном законе 1995 г. полномочия органов местного самоуправления определены в самом общем виде; Федеральный закон 2003 г. придерживается той же схемы: он включает открытый перечень наиболее значимых полномочий, но принципиальным отличием является то, что перечень вопросов местного значения не может устанавливаться субъектами Российской Федерации, а только Федеральным законом. Это сделано в целях реализации рассмотренных выше принципов разграничения полномочий уровней власти. Отдельная роль в данном вопросе принадлежит и органам местного самоуправления: они, в принципе, могут самостоятельно принимать к своему ведению вопросы, не указанные в федеральном законодательстве, но, как уже отмечалось, эти вопросы Федеральный закон не относит к вопросам местного значения и ограничивает возможность принятия их к рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления определенными условиями.
Практически во всех субъектах Российской Федерации в отношении полномочий органов местного самоуправления воспроизводятся соответствующие положения Федерального закона 1995 г. В целом, само наличие подобных положений в законе субъекта Федерации представляется не вполне правомерным в силу указанного правила: согласно ст. 18 нового Федерального закона перечень вопросов местного значения может определяться только нормами самого Федерального закона.
Таким образом, существующее на сегодняшний день законодательство субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в ближайшее время должно быть пересмотрено. Тенденция уже достаточно четко определилась: утверждая вслед за принятием нового Федерального закона собственные законы о местном самоуправлении, субъекты Российской Федерации по сложившейся практике воспроизводят нормы Федерального закона 2003 г. о полномочиях органов местного самоуправления. Такое воспроизведение можно оценить как неправомерное: согласно приведенным положениям нового Федерального закона, субъекты Российской Федерации не вправе каким-либо образом регулировать полномочия органов местного самоуправления.
<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007 {original}

Еще по теме § 2. Регулирование компетенции органов местного самоуправления:

  1. Статья 29. Компетенция органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов финансового оздоровления и банкротства
  2. § 3. Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления
  3. 38.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области физкультуры, спорта и туризма
  4. 36.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области культуры и искусства
  5. 33.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере образования
  6. 37.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области социальной защиты населения
  7. 35.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере здравоохранения
  8. 5. Выборы местных государственных органов и органов местного самоуправления
  9. Статья 53. Участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов
  10. Глава 24. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОРГАНОВ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
  11. 17.5. Права и обязанности органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления в отношении коммерческой тайны
  12. § 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
  13. Статья 16. Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления
  14. Статья 200. Судебное разбирательство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц
  15. § 1. Формы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации
  16. Статья 13.28. Нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
  17. Статья 197. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц
  18. Глава 18. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНЫМИ СУБЪЕКТАМИ УПРАВЛЕНИЯ
  19. Статья 47. Участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления для дачи заключения по делу
  20. Статья 8. Участие государства, органов государственной власти, органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности