<<
>>

Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Система местного самоуправления - это, с точки зрения муниципального права, совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т.е. обеспечивается решение вопросов местного значения на территории муниципального образования.
Система местного самоуправления тесно связана с формой взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. При административной модели система местного самоуправления как таковая отсутствует. Вместо нее действует единая система местных органов государственной власти, статус которых определяется нормативными актами, принимаемыми центральной властью. В этом варианте создается единая, управляемая из центра и жестко ему подчиненная система местных органов и наличествует ряд процедур, посредством которых можно обеспечить тот или иной формальный учет мнения населения при решении государством каких-либо вопросов на местах.
Децентрализованная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предполагает отсутствие воздействия государства на выбор населением муниципальных образований тех или иных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. В этом случае нет оснований говорить о том, что в государстве существует единая система местного самоуправления. В каждом муниципальном образовании создается собственная, уникальная совокупность организационных форм для решения вопросов местного значения, и, таким образом, можно говорить о том, что в каждом муниципальном образовании возникает собственная система местного самоуправления.
Наконец, при дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления государство законодательно закрепляет основы системы местного самоуправления, например, те или иные основные организационные формы, которые обязательно должны использоваться для решения вопросов местного значения: местный референдум, представительный орган местного самоуправления. С учетом этих основ муниципальные образования самостоятельно формируют свои системы местного самоуправления. В таком случае есть основания утверждать, что в каждом муниципальном образовании - собственная система местного самоуправления, но все они основаны на общих принципах, закрепленных центральной властью.
В Российской Федерации в течение последних лет, в период становления местного самоуправления, на практике реализовывалась дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Государство закрепляло общие принципы местного самоуправления, в том числе определяло и обязательные для муниципальных образований формы осуществления местного самоуправления. Конституция и Федеральный закон 1995 г. относили к ним: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления, причем обязательными из них являлись только местный референдум и муниципальные выборы, но также Конституция Российской Федерации гарантировала право граждан на обращения. Другие формы (в том числе и названные в Федеральном законе 1995 г.) могли вводиться или не вводиться уставом муниципального образования. Кроме того, согласно нормам указанного Закона, обязательным являлось наличие в муниципальных образованиях выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, Федеральный закон 1995 г. закреплял единые для всех муниципальных образований Российской Федерации основы системы местного самоуправления. В связи с этим О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев говорили о единой системе местного самоуправления "в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни" <*>. По их мнению, "единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве" <**>. Вместе с тем данные ученые четко различали единство системы местного самоуправления как принцип, как наличие неких общих основ и систему местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании. "Следует иметь в виду, - указывали они, - что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках всего государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании" <***>. Итак, система местного самоуправления не являлась единой на территории Российской Федерации. Конституция устанавливает, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции, муниципальные образования равны по отношению друг к другу. Поэтому каждое муниципальное образование, его население, имеет право самостоятельно определить те формы, с помощью которых будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории. Следовательно, в каждом муниципальном образовании сложилась собственная система местного самоуправления.
--------------------------------
<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 138.
<**> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 138.
<***> Там же. С. 138 - 139.
По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, в систему местного самоуправления в качестве элемента должно включаться и территориальное общественное самоуправление: организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления составляют отдельную группу элементов системы местного самоуправления, "центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление" <*>. Такой же точки зрения придерживается И.И. Овчинников: "К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым Закон понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (это могут быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения" <**>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 141.
<**> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 89.
Эту позицию, как представляется, необходимо уточнить. И формы непосредственной демократии, и формирование выборных и иных органов местного самоуправления - это все тоже организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. При этом местное самоуправление, как известно, представляет собой форму народовластия, предполагающую самостоятельное решение населением и другими субъектами муниципального права вопросов местного значения. А территориальное общественное самоуправление в российском законодательстве определяется как "самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения" <*>. Таким образом, территориальное общественное самоуправление не предполагает собственно решение вопросов местного значения, следовательно, оно не является в буквальном смысле слова формой осуществления местного самоуправления. Но, несомненно, без реально действующего территориального общественного самоуправления местное самоуправление не может быть эффективным. По сути, во многом именно связь территориального общественного самоуправления и местного самоуправления обусловливает общественные черты в природе местного самоуправления, на этом уровне возникают, формулируются общественные интересы, которые посредством инициативной деятельности населения транслируются на уровень местного самоуправления. Нельзя не отметить, что этот факт признается государством: не случайно местное самоуправление регулируется именно законодательством о местном самоуправлении, и только им.
--------------------------------
<*> Статья 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822. Аналогичную норму содержит ст. 27 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.
При этом следует подчеркнуть, что территориальное общественное самоуправление ни в одной из его форм не вправе подменять собой органы местного самоуправления, не вправе действовать от имени муниципального образования, не вправе принимать решения, распространяющиеся на всю территорию муниципального образования. Также оно не вправе принимать каких-либо общеобязательных решений. Таким образом, территориальное общественное самоуправление - это особый институт гражданского общества, тесно связанный с местным самоуправлением, постоянно взаимодействующий с ним, но при этом не относящийся к какой-либо из организационных форм осуществления местного самоуправления, а потому занимающий место особого элемента в системе местного самоуправления.
Нормы Федерального закона 2003 г. во многом воспроизводят нормы Закона 1995 г. в отношении территориального общественного самоуправления, хотя в отдельных случаях они включают и определенные новации. Так, А.А. Замотаев отмечает, что в новом Законе "откорректированы позиции территориального общественного самоуправления. Если раньше это было не более чем участие граждан в реализации местного самоуправления, то теперь зафиксировано, что органы ТОС имеют право представлять интересы населения. Это публично-властная функция" <*>. Вместе с тем такой подход нельзя признать всеобъемлющим, так как большое количество вопросов, связанных с организацией общественного самоуправления, остается неурегулированным. Например, С.А. Авакьян отмечает: "Закон говорит о том, что территориальное общественное самоуправление может быть по месту жительства, на части поселения, как самостоятельное и под свою ответственность. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов и так далее. Я не спорю, если группа домов, если на одной улице, микрорайон, это понятно. А если подъезд? Мы знаем, что есть такое понятие, как кондоминиум, что в данном случае имеет место? Переплетение, пересечение, замена одного вторым? Ответа на данный вопрос мы в Законе не находим" <**>.
--------------------------------
<*> Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма "круглого стола" от 5 ноября 2003 г. // Архив Независимого института выборов.
<**> Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма "круглого стола" от 5 ноября 2003 г. // Архив Независимого института выборов.
Нельзя не учитывать и тот факт, что общественное самоуправление может осуществляться и в иных формах: производственное, школьное, студенческое (ученическое, университетское), корпоративное самоуправление. Данные формы Закон совершенно не рассматривает. Е.М. Ковешников справедливо отмечает, что в основу организации ныне существующего местного самоуправления положен территориально-поселенческий принцип, между тем в реальной жизни оно не сводится только к нему. Также следует иметь в виду, что на территориях муниципальных образований действуют общественные объединения с собственными самоуправленческими началами, поэтому в перспективе органы местного самоуправления могут формироваться на двух основах: прямых выборов населением; путем делегирования от других самоуправленческих структур, действующих в муниципальном образовании <*>. Поэтому, помимо уровней территориального самоуправления, в новом Законе необходимо закрепить возможность наличия различных типов самоуправления, т.е. различных форм участия населения в самоуправленческих процессах, осуществляемых в муниципальных образованиях, и эти типы могут быть охарактеризованы как самостоятельные элементы системы местного самоуправления.
--------------------------------
<*> Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 45 и сл.
Таким образом, порядок и принципы формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, закрепленные Федеральным законом 1995 г., свидетельствуют о наличии дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Принятие Федерального закона 2003 г., основанного также на концепции дуалистической модели взаимоотношений государственной власти, но "развернувшего" вектор развития этой модели в направлении административной, привело к качественному изменению взаимоотношений, сложившихся в период с 1995 по 2003 гг. Ниже рассматриваются особенности эволюции отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление.
<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007 {original}

Еще по теме Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

  1. § 1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  2. Глава I. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УРОВНЕЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
  3. Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  4. § 3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  5. § 2. Исторические аспекты формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  6. Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели, 2007
  7. Глава 18. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНЫМИ СУБЪЕКТАМИ УПРАВЛЕНИЯ
  8. Глава III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  9. § 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
  10. § 1. Формы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации
  11. Раздел пятый Система государственной власти. Основы местного самоуправления
  12. Глава V. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  13. 33.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере образования
  14. 38.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области физкультуры, спорта и туризма
  15. VII. Местные органы государственной власти и управления в РСФСР. Местное самоуправление в РСФСР
  16. 36.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области культуры и искусства
  17. 2. История развития законодательства об ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  18. 37.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области социальной защиты населения
  19. 35.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере здравоохранения