<<
>>

§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления

Понятие местного самоуправления относительно недавно стало общеупотребительным в российском праве. В качестве юридического термина оно было закреплено в Законе СССР от 9 апреля 1990 г.
N 1418-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 16. Ст. 267.

Начиная с того периода под местным самоуправлением, как правило, понимают обеспечение с помощью властных механизмов каждодневных нужд населения. Но это обыденное понимание. С юридической точки зрения местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В том числе как неотъемлемый элемент системы "сдержек и противовесов": представляется, что различные интересы должны сочетаться и "балансироваться" не только на уровнях государственной власти, но и на уровне муниципальных образований. Отражать, артикулировать эти интересы как раз и должно местное самоуправление.

С точки зрения И.И. Овчинникова, "понятие местного самоуправления можно раскрывать как минимум в двух аспектах: как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). Во всех развитых странах местное самоуправление признается и закрепляется конституцией либо законом в качестве института, который не может быть ликвидирован. Самоуправление как форма организации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Поэтому местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым" <*>.

Данное определение местного самоуправления нельзя признать полным, поскольку оно не указывает на функциональную сущность местного самоуправления. Само название свидетельствует о том, что оно представляет собой особую разновидность социального управления, именно такого, при котором объект управления теоретически может полностью совпадать с субъектом. Хотя, объективно рассматривая последнее утверждение, нельзя не отметить, что подобное достижимо в очень редких случаях, как правило, в небольших муниципальных образованиях. В крупных же, например, городах формы осуществления местного самоуправления с функциональной точки зрения практически ничем не отличаются от способов осуществления государственного управления. Тем не менее функциональные особенности местного самоуправления составляют неотъемлемую часть его понятия, а именно как деятельности местного населения, органов и должностных лиц по решению (самостоятельному и под свою ответственность) вопросов местного значения и (применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления) по решению отдельных делегированных им государственных полномочий.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 17 - 18.

Эффективная реализация принципа самостоятельности предполагает наличие в системе местного самоуправления, у определенных его субъектов, специальных полномочий, позволяющих им либо самостоятельно решать вопросы в интересах населения муниципального образования, либо участвовать в выработке и принятии решений на уровне государственной власти, если этими решениями затрагиваются интересы местного самоуправления.

Любое государство должно в своей деятельности ориентироваться на интересы граждан. Местное самоуправление должно функционировать исходя из этой же цели. Проблема заключается в том, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать.

В такой ситуации возможны конфликты между государством и местным самоуправлением. Государство обладает неизмеримо большей "мощью" в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому крайне важно четко определить "правила игры", установить нормы, регулирующие взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы решения конфликтов.

При этом не следует забывать, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения (которые, как правило, оказывают наибольшее влияние на повседневную жизнь граждан). И государство, если оно желает освободить себя от "текучки", от решения повседневных, "хозяйственно-бытовых" вопросов жизни каждого человека, должно создать все необходимые условия для нормального функционирования местного самоуправления. Ключевыми из них являются:

- определение территориальных пределов юрисдикции местного самоуправления;

- закрепление прав населения непосредственно решать вопросы местного значения (установление форм прямой демократии, с помощью которых население муниципального образования выражает свою волю, установление соответствующих процедур);

- урегулирование статуса органов местного самоуправления, в том числе определение пределов их полномочий (должно сочетаться с конституционным полномочием государства и его субъектов устанавливать только общие принципы организации местного самоуправления);

- закрепление правовых основ экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления (поскольку интересы большинства жителей муниципального образования лежат именно в хозяйственной сфере).

Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.

Во многих странах местное самоуправление в экономическом смысле полностью зависит от государства. На содержание местного самоуправления и решение им вопросов местного значения многие страны выделяют большие средства. Очевидно, что текущие потребности людей, такие как свет, дороги, тепло и прочее, требуют государственного финансирования, независимо от того, существует на данной территории местное самоуправление или нет. Преимущество же органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются самим населением муниципальных образований из своего состава. Они досконально знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность непосредственно перед своими избирателями.

После распада социалистической системы, а потом и системы Советов местная власть в Российской Федерации была организована по-новому. Вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местного самоуправления. Но при этом, как отмечают исследователи, "местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления. Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства" <*>. Сложно согласиться с утверждением о полном отделении государством от себя местного самоуправления, но во многих случаях государство действительно откладывало решение проблем организации и осуществления местного самоуправления в "долгий ящик".

--------------------------------

<*> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 6.

С точки зрения теории права, идеи построения правового демократического государства эта позиция была вполне объяснима. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющая отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, рассматривалась через призму теории естественного права и тесно связанной с ней теории "естественных прав общины". Теория эта основана на "естественном" процессе формирования общин, возникающих независимо от государства и отдельно от него. Вследствие этого община является особым, отличным от государства субъектом, она наделена "особыми", неотчуждаемыми правами (по аналогии с "естественными" правами человека).

Практика быстро показала неполноту данной теории, невозможность ее последовательной реализации. Во все периоды становления местного самоуправления в Российской Федерации за ним закреплялись государственные полномочия, причем полномочия эти органы местного самоуправления были обязаны выполнять (другое дело, что ответственность за отказ от их реализации не была предусмотрена). В своей деятельности любые органы местного самоуправления используют в случае необходимости аппарат принуждения. Все это "дает основание говорить о весьма относительном характере его (местного самоуправления. - Н.П.) "отделения" от государства. Но хотя в современном муниципальном праве - как российском, так и зарубежном - все отчетливее отражается близость местного самоуправления и государственной власти, в доктрине продолжают получать поддержку идеи о местном самоуправлении как структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местного самоуправления и т.д." <*>. Данной позиции придерживается, например, Т.М. Говоренкова <**>; на это указывает в своих исследованиях И.И. Овчинников <***>.

--------------------------------

<*> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 7.

<**> См.: Говоренкова Т.М. Не ускользнула бы удача и на этот раз // Муниципальная власть. 1997. N 1.

<***> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 20.

Между тем различия самоуправляющихся структур и институтов гражданского общества достаточно очевидны, они неоднократно выявлялись и обосновывались в теории муниципального права. Так, И.И. Овчинников указывает на следующие отличия органов местного самоуправления от общественных объединений: органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства, в то время как общественные объединения формируются определенными слоями населения по добровольному принципу; в сферу деятельности общественных объединений по общему правилу не входит решение государственных дел, в то время как органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; сфера деятельности общественного объединения может не ограничиваться территорией определенной административно-территориальной единицы в отличие от органов местного самоуправления, которые всегда имеют четкую территориальную привязку <*>.

--------------------------------

<*> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 97.

До принятия в 2003 г. нового Федерального закона о местном самоуправлении попытка реализации дуалистической модели, максимально приближенной к идеям "хозяйственного" самоуправления, длилась более десяти лет. На основе норм федеральной Конституции был принят базовый Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 1995 г., Федеральный закон 1995 г.), ряд специальных законов, многочисленные подзаконные акты, сформированы законодательство субъектов Российской Федерации и правовая база в муниципальных образованиях. Но, несмотря на многочисленность правовых норм (их совокупность составила особую отрасль российского права - муниципальное право Российской Федерации), эффективным, работоспособным местное самоуправление в России не стало. И это дало объективные основания к пересмотру основ местного самоуправления с позиции усиления государственных черт в его природе. Именно с учетом этого был разработан и принят в 2003 г. новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эволюция взглядов на роль местного самоуправления не могла не привести и к переоценке тех принципов, на которых должно строиться взаимодействие государственной власти и местного самоуправления.

В ст. 3 Конституции Российской Федерации, как известно, закреплен принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение является основополагающим для объяснения демократической природы местного самоуправления. Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, требует наличия постоянно действующих органов местного самоуправления, которые формируются с помощью демократических процедур и находятся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Российской Федерации. Кроме того, в особо важных случаях население вправе непосредственно решать эти вопросы с помощью институтов прямой демократии.

Другой базовой нормой Конституции, на которой основано местное самоуправление, является, как уже отмечалось, ст. 12 Конституции Российской Федерации. Этой статьей местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ряд исследователей оценивают данную норму как свидетельство "осознания" государством "социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющих территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающих предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов" <*>.

--------------------------------

<*> Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 95.

Однако в науке муниципального права существует и другая позиция: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна. Конституционная норма, содержащаяся в ст. 12, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", а также нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. свидетельствуют о стремлении отделить органы местного самоуправления от органов государства, показать их общественную природу. Однако такое решение носит скорее политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул. Таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления на самом деле заключает в себе противоречия, являющиеся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы <*>.

--------------------------------

<*> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 11 - 15.

Как представляется, наличие данной нормы позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции нового местного самоуправления. "Естественное происхождение" данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства). В подтверждение этой позиции можно привести, например, тот факт, что Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 положения п. 3 и п. 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации <*>. Норма о признании и гарантированности местного самоуправления была включена в Конституцию, в том числе и с целью соблюдения требований Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" <**>).

--------------------------------

<*> См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Российская газета. 19 декабря 2000 г. N 239.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. Ст. 1695.

Как политико-правовая категория местное самоуправление представляет собой такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному управлению в частности. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации народовластия на местах, оно в реальной действительности может строиться на основе разных принципов и воплощаться в разных организационно-правовых формах (городское и сельское самоуправление, двухуровневая и иные модели самоуправления и т.д.) <*>. А с функциональной точки зрения местное самоуправление следует определить как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственных полномочий.

--------------------------------

<*> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 12.

С закреплением в федеральном законодательстве последнего определения местного самоуправления не согласна А.А. Акмалова. По ее мнению, оно создало предпосылки, с одной стороны, для неоправданного расширения прав местного самоуправления: вряд ли можно согласиться с правами представительного органа местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, а также порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью <*>. С другой стороны, это определение наложило жесткие ограничения на органы государственной власти. Наконец, данное определение местного самоуправления, по мнению А.А. Акмаловой, противоречит международным, в частности европейским стандартам. В качестве доказательства последнего исследователь указывает на расхождения положений федерального законодательства и ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления: "Нетрудно заметить, что трактовка российскими законодателями правовой природы местного самоуправления имеет принципиальную разницу: (1) это право населения, а не только органов местного самоуправления; (2) наряду с государственными делами, признается существование вопросов местного значения - собственной компетенции и т.д." <**>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования. М., 2002. С. 57.

<**> Там же. С. 57 - 58.

С изложенными доводами нельзя согласиться по следующим основаниям. Во всех случаях, в том числе и оспариваемых автором, речь идет об осуществлении указанным в законе кругом субъектов определенного вида управленческой деятельности - деятельности самостоятельной и под свою ответственность. Возможно, более правильным было бы определение местного самоуправления как формы народовластия, но такое определение уже содержит Конституция Российской Федерации, и Федеральный закон 2003 г. его не отменяет, при том что для определения общих принципов организации местного самоуправления гораздо большее значение имеет функциональная составляющая реализации власти на местном уровне. А она как раз-таки и состоит в заведовании местными делами, т.е. решении вопросов местного значения (хотя и, безусловно, не только в этом).

Следует отметить и тот факт, что право на установление местных налогов и сборов за местным самоуправлением закреплено в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации. И изъятие этой нормы из Закона 2003 г. никаким образом не повлияло бы на определение функциональных особенностей реализации местной власти, а исключительно - на объем ее компетенции. Что касается закрепления за органами местного самоуправления права на определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, то оно, будучи прямо прописано в той же ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, логически вытекает из ст. 8 Конституции, которая устанавливает принцип признания и равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Субъекты права муниципальной собственности вправе обладать абсолютно теми же правомочиями собственника, что и субъекты права государственной или частной собственности. А к числу этих правомочий, как известно, относится и владение, и пользование, и распоряжение объектами собственности. Совокупность двух последних правомочий как раз и объединяется термином "управление", так как предполагает возможность определения порядка и использования и дальнейшей судьбы имущества или имущественного права.

Запрет на делегирование отдельных государственных полномочий иначе как путем принятия специального закона также выглядит вполне обоснованным. Как известно, государственная власть может и должна налагать на себя самоограничения с тем, чтобы не нарушать права и законные интересы каких-либо субъектов права, в том числе и субъектов муниципального права. Принцип детального разграничения полномочий и источников их финансирования между уровнями власти, последовательно реализуемый государством в настоящее время, требует введения таких механизмов, которые позволили бы уровням публичной власти более низкого уровня чувствовать себя, во-первых, защищенными от произвольного перекладывания на них несвойственных им задач и функций, а во-вторых, в случае передачи полномочий с одного уровня на другой должна быть гарантирована передача и необходимых для их реализации материальных и финансовых ресурсов. Как представляется, установление правила, согласно которому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только посредством закона, является весьма удачным решением этой сложной проблемы.

Далее, следует подчеркнуть, что последовательная реализация принципа детального разграничения полномочий между уровнями власти логически обусловливает запрет на вмешательство в их исполнение другим уровням власти в обычных условиях. Поэтому норма о запрете на осуществление вопросов местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами также выглядит абсолютно обоснованной и правомерной.

Наконец, трактовка Европейской хартии местного самоуправления, как известно, неоднозначна. Например, по мнению А.А. Замотаева, "слова... переведенные на русский как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". ...Их можно перевести словами "местные власти", "местное начальство", "власть на локальной территории". Для большей четкости перевода следует указать, что французский термин является множественным числом выражения, возможными переводами которого на русский являются "коллектив соседей", "общность местных жителей", "община", а английское "authorities" - множественным числом слова, которое можно перевести как "власть", "авторитет", "полномочие". Таким образом, в данном случае речь идет не столько об учреждениях, сколько о местном населении, объединенном с целью осуществления властных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном фактором проживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной) территории, т.е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляется более приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода "local authorities" и "collectivites locales" понятие "местное сообщество" <*>.

--------------------------------

<*> Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. N 6.

В любом случае следует помнить о том, что Хартия содержит лишь минимальные гарантии местного самоуправления. Ее нормы вовсе не требуют их детальной имплементации в национальном законодательстве. Если национальное законодательство содержит более широкие гарантии самостоятельности местного самоуправления, чем это предусмотрено Хартией, то это полностью соответствует если не букве, то духу данного международно-правового документа.

Вплоть до последнего времени ключевым понятием в определении местного самоуправления, выводимым из вышеизложенных конституционных норм, была "самостоятельность". Если взять за основу лексическое значение термина "самостоятельность", то он выражает такое качественное состояние субъекта, при котором он лишен каких-либо ограничений и никому не подчиняется <*>. Но ст. 12 Конституции Российской Федерации, как известно, установила границы самостоятельности местного самоуправления, в качестве которых выступают пределы полномочий, определенные государством. Такое ограничение самостоятельности в полной мере свидетельствует о производном характере природы муниципальной власти: она зависит от государственных установлений и ограничивается их рамками. Поэтому и сам термин "самостоятельность" не может истолковываться лишь в его собственном лексическом значении.

--------------------------------

<*> Краткий толковый словарь русского языка. М., 1988. С. 179.

Таким образом, как представляется, значение данного термина, зафиксированное его употреблением в указанной статье Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о полной автономии самоуправления, отсутствии каких-либо связей местного самоуправления и государственной власти.

Однако в отдельных случаях самостоятельность понималась практически как полная "автономия" местной власти <*> в тех пределах, которые для нее установлены Конституцией и законодательством. Органы государственной власти должны устанавливать лишь общие принципы, в остальном же местное самоуправление самостоятельно в пределах собственных полномочий. То есть органы местного самоуправления вправе по собственному усмотрению решать вопросы местного значения: определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать общеобязательные решения и т.п. Свои права, в случае необходимости, органы местного самоуправления вправе защищать в суде. При этом решения, принимаемые органами местного самоуправления, не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении органами государственной власти, не могут быть отменены или приостановлены ими.

--------------------------------

<*> См., например: Костюков А.Н. Введение в муниципальное право. Омск, 2002. С. 146 - 147.

Однако на практике реализация принципа полной самостоятельности местного самоуправления привела к негативному состоянию, которое было охарактеризовано А.А. Сергеевым как "абсолютизация самостоятельности органов местного самоуправления, отрицание необходимости законодательного регламентирования их деятельности" <*>. Значение государства в такой ситуации неминуемо уменьшалось. Все правомочия органов местной власти должны быть перечислены в законе об общих принципах организации местного самоуправления, т.е., согласно распространившейся в указанный период доктрине, государственная власть может влиять на местное самоуправление только с помощью общего регулирования, и этого вполне достаточно для обеспечения единства государственной власти.

--------------------------------

<*> Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999. С. 65.

Практика доказала ошибочность этой теории. Довольно быстро выяснилось, что нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления. Неурегулированность определенных сфер общественных отношений порождала крайне неблагоприятные политические, социальные и иные последствия.

Поэтому вслед за рамочным Законом стали приниматься и другие: о местных финансах, о муниципальной службе и т.д. Для того чтобы (хотя бы формально) соблюсти требования ст. 72 Конституции Российской Федерации, эти законы декларировали установление лишь "общих принципов": основ муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления и т.п., но, в сущности, они, конечно же, содержали не общие принципы, а детальное, совершенно конкретное правовое регулирование вопросов муниципальной службы, финансовых прав органов местного самоуправления и пр.

В обоснование этого появились другие теории: ряд исследователей стали трактовать принцип самостоятельности лишь как формальность, своего рода "техническую" норму, определяющую взаиморасположение отдельных элементов государственного аппарата. Так, по мнению И.И. Овчинникова, "Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления" <*>.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 68.

С этим выводом нельзя согласиться. Следуя подобной логике, легко предположить, что любой элемент, не имеющий отношения к какой-либо целостной системе, может рассматриваться как ее структурное подразделение. Речь в данном случае вовсе не идет о том, что местное самоуправление никаким образом не связано с системой государственной власти. Но оно не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственно государственной власти. Местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них. Практика же установления тотального контроля государственной власти над местным самоуправлением приводит к не менее негативным последствиям, поскольку создает предпосылки для вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.

Государство, разумеется, было не вправе полностью отстраниться от сферы местного самоуправления. Этого и не происходило: оно устанавливало государственный контроль за местным самоуправлением, прежде всего через судебные механизмы и прокуратуру; оно во многом определяло уровень обеспеченности органов местного самоуправления материальными и финансовыми ресурсами, хотя наиболее последовательные сторонники "независимого" самоуправления требовали (разумеется, совершенно неправомерно) от государства практически отказа и от этих функций: "в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти" <*>. С этим тезисом абсолютно невозможно согласиться. Конечно, не во всех российских регионах ситуация была одинаковой, однако во многих случаях к взаимоотношениям местной и государственной властей термин "диктат" был малоприменим. Местное самоуправление повсеместно самостоятельно формировало свои органы, регулировало условия местной жизни, распоряжалось имеющимися ресурсами и т.п.

--------------------------------

<*> Кокорев Д.А. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления // Право: теория и практика. 2003. N 10. С. 11.

Часть 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации в развитие положений основ конституционного строя Российской Федерации установила, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно в этом и состоит, как уже отмечалось, социальная функция местного самоуправления. Конституция России назвала и главный субъект местного самоуправления - население. Именно оно, сообщество граждан, проживающее на территории муниципального образования, коллективно должно реализовать свое право на местное самоуправление. Причем это "комплексное" право на местное самоуправление детализируется через систему совершенно конкретных прав и свобод человека, закрепленных в гл. 2 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации определила территориальные пределы местного самоуправления. Статья 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Тем самым Конституция установила поселенческий принцип местного самоуправления, выделив две их главные разновидности - города и села. Именно на этом подходе в полной мере основан новый Федеральный закон 2003 г., который развивает, прежде всего, поселенческие принципы организации местного самоуправления. Вопрос о том, на каких территориях должно осуществляться местное самоуправление, неоднократно рассматривался Конституционным Судом. В целом его правовая позиция заключается в следующем: перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.

Конституция Российской Федерации в самом общем виде определила сферу деятельности местного самоуправления: это вопросы местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. назвал около 30 предметов ведения местного самоуправления, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. - около 40. Следует отметить, что ч. 2 ст. 6 Федерального закона 1995 г. допускала расширение этого перечня: муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Данное положение было скорректировано в Законе 2003 г. (возможность закрепления вопросов местного значения в законах субъектов Российской Федерации была исключена) вследствие новой концепции разграничения полномочий, суть которой в том, что все полномочия всех уровней власти должны быть четко определены и распределены по уровням.

Наконец, в ст. 8 и ст. 132 Конституции Российской Федерации определены экономическая и финансовая основы местного самоуправления: муниципальная собственность, местные бюджет и налоги. Муниципальная собственность признается и защищается наравне с другими формами собственности. Эти конституционные положения развиваются в других нормах российского законодательства. Право муниципальной собственности регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 125 и др.) <*>. Очень важно при этом отметить положение ч. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающее, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Развивают нормы Конституции о ресурсной основе местного самоуправления и нормы федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации как 1995, так и 2003 г.

--------------------------------

<*> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая). Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 20 февраля 1996 г. N 18-ФЗ, от 12 августа 1996 г. N 111-ФЗ, от 8 июля 1999 г. N 138-ФЗ, от 16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ, от 15 мая 2001 г. N 54-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ, от 26 ноября 2002 г. N 152-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ от 23 декабря 2003 г. N 182-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 29 июля 2004 г. N 97-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 192-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 213-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 83-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 109-ФЗ, от 3 января 2006 г. N 6-ФЗ, от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 9. Ст. 773; 1996. N 34. Ст. 4026; Российская газета. 14 июля 1999 г. N 134; 28 апреля 2001 г. N 84; 31 мая 2001 г. N 103; 26 марта 2002 г. N 53; 3 декабря 2002 г. N 229; 29 ноября 2002 г. N 227; 15 января 2003 г. N 5; 27 декабря 2003 г. N 261; 1 июля 2004 г. N 138; 30 декабря 2004 г. N 290; 31 декабря 2004 г. N 292; 6 июля 2005 г. N 144; 26 июля 2005 г. N 161; 11 января 2006 г. N 1; 17 января 2006 г. N 6; 8 июня 2006 г. N 121; 7 июля 2006 г. N 146; 29 июля 2006 г. N 165.

Все названные нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Однако при их применении достаточно часто возникали вопросы, и по большей части разрешать их приходилось Конституционному Суду Российской Федерации. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации оказали определяющее воздействие на становление современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Основными элементами, включенными Конституционным Судом Российской Федерации в эту модель, являются следующие:

- допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории <*>. Этот элемент должен рассматриваться в системной связи с рассмотренным выше принципом, запрещающим прекращение осуществления местного самоуправления на части территории Российской Федерации. Таким образом, создание органов местного самоуправления вместо органов государственной власти должно означать исключительно изменение уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, но не его отмену;

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.

- возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законом субъекта Федерации, но этот закон не принят <*>;

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.

- правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.

- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативный акт или если он (нормативный акт субъекта Российской Федерации) противоречит федеральному закону <*>;

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.

- неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления) <*>;

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811.

- право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления <*>;

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.

- отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований <*>;

--------------------------------

<*> Там же.

- неправомерность предложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципального образования от занимаемой должности <*>;

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.

- закрепление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления только в уставе муниципального образования. Он не должен закрепляться в каких-либо нормативных актах субъектов Российской Федерации, не исключая и их конституции (уставы) <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.

Кроме того, методологическое значение для определения принципов построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления имеют Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г., содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения <*>, и Определение от 4 февраля 1999 г., в котором для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления используются как одни и те же правовые термины, так и различные. Например, понятие "публичная власть" подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие "государственная природа" используется для характеристики исключительно органов государственной власти субъектов Российской Федерации <**>.

--------------------------------

<*> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. N 236-О "По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 214.

<**> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 г. N 1-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и Закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 8. Ст. 1092.

Вышеуказанные решения Конституционного Суда Российской Федерации оказали важное, во многом решающее влияние на формирование конституционной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Не следует забывать о том, что Конституционный Суд Российской Федерации во всех своих решениях основывается на нормах Конституции Российской Федерации. Следовательно, все особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации, вытекают из Конституции Российской Федерации. Исходя из этого вполне логично предположить, что такая модель взаимоотношений (будучи основанной на федеральной Конституции) не может корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как будет показано ниже, новый Федеральный закон существенным образом изменяет модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и такие изменения неизбежно вступают в коллизию с нормами Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Особенно проблемной в этом плане является трактовка Конституционным Судом принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд указал, что Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принцип отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо подчеркнута недопустимость государственного контроля за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов и собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью <*>. Нормы нового Федерального закона вступают в противоречие с приводимыми позициями.

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.

Ситуация осложняется тем, что нормы нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступая в такие противоречия, никаким образом не нарушают нормы Европейской хартии местного самоуправления. Связано это с тем, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.) устанавливают минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (ст. ст. 12, 130, 131, 132 и 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления <*>. Следует отметить, что некоторые ученые именно в этом видят проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: "Стремясь возвратиться в цивилизованное русло социальной жизни, новое российское государство совершило стратегическую ошибку, провозгласив развитие института местного самоуправления как цель ближайших лет, чуть ли не сегодняшнего дня. Не был принят во внимание опыт зарубежных государств, со всей непреложностью доказывающий постепенность процесса утверждения местного самоуправления и необходимость присутствия государства в этом процессе. Конечно, история многолика, из нее можно почерпнуть примеры строительства государства на базе самоуправляющихся структур - так сказать, "снизу" Но этот опыт не для нас. Мы строим местное самоуправление "сверху". И нам полезны те исторические примеры, которые схожи с нашими условиями" <**>.

--------------------------------

<*> Там же.

<**> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 7.

Представляется, что изложенная В.И. Васильевым проблема построения местного самоуправления "сверху" или "снизу" несколько надуманна. На уровне местного самоуправления (как, впрочем, и на уровнях государственной власти) пересекаются интересы индивидов, их отдельных групп и нации в целом, представленной органами и должностными лицами государства. Местное самоуправление в этой ситуации может выступать либо средством отстаивания интересов отдельных групп индивидов, либо средством воздействия государства на указанных субъектов, либо (достаточно проблематичный вариант) и тем и другим одновременно.

В зависимости от того, насколько сильны групповые интересы (интересы жителей соответствующей территории) и насколько государство заинтересовано в воздействии на эти группы, насколько оно вовлечено в решение местных задач, выстраивается баланс общественных (в узком смысле общественных - гражданского общества, местного сообщества) и государственных интересов на муниципальном уровне.

В предшествующие годы задачей государства было, по сути, "самосохранение", недопущение отделения государственно-территориальных единиц, сохранение вертикали исполнительной власти, создание механизмов контроля за использованием государственных ресурсов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. В период, когда основные споры велись между федеральной властью и "региональной" (т.е. государственной властью субъектов Российской Федерации), федеральная власть отстаивала самостоятельность местного самоуправления, защищая его от воздействия субъектов Российской Федерации, которые "стягивали на себя" полномочия и ресурсы и "сверху", т.е. с федерального уровня, и "снизу", т.е. с уровня муниципальных образований.

Особо следует отметить разработанные в тот период теории о том, что именно местное самоуправление, отделенное от субъектов Российской Федерации, является гарантом целостности Федерации, поскольку экономические интересы муниципальных образований выходят далеко за пределы субъектов Российской Федерации <*>. В местном самоуправлении видели оплот против феодального абсолютизма, указывает Г.В. Барабашев <**>. Но данные теоретические построения в современных российских условиях представляются не вполне корректными: как показала отечественная практика, органы и должностные лица местного самоуправления не в состоянии эффективно влиять на органы и должностных лиц субъектов Российской Федерации, и, наоборот, даже в ситуации формального отделения местного самоуправления от государства власти субъектов Российской Федерации всегда находили возможности и влияния, и прямого давления на местное самоуправление, вплоть до персонального определения состава его органов. Что же касается экономических интересов муниципальных образований, то вряд ли их стоит принимать во внимание в условиях, когда более 90% муниципальных образований являются дотационными, т.е. их экономическое функционирование зависит от трансфертов, направляемых им субъектами Российской Федерации. При этом, безусловно, сама проблема суверенизации всей внутренней жизни в Российской Федерации была чрезвычайно болезненна: стремление к обособлению, замкнутости местной жизни не является идеей, вытекающей из смысла конституционных положений. Самостоятельное решение населением вопросов местной жизни не адекватно обособленности местной жизни <***>.

--------------------------------

<*> Кокорев Д.А. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления // Право: теория и практика. 2003. N 10. С. 11.

<**> Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 11.

<***> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 69 - 70.

К настоящему моменту ситуация изменилась. Перечисленные выше проблемы взаимоотношений с субъектами Российской Федерации в основном решены: законодательство субъектов Российской Федерации приведено в соответствие с федеральным; договоры, закрепляющие особые права субъектов Федерации, по большей части отменены; изменилась система формирования власти на уровне субъектов Российской Федерации, в частности это касается замещения должности главы субъекта Российской Федерации. Поэтому вполне логично, что государство перешло к "встраиванию" местного самоуправления в новую вертикальную систему более централизованной власти. В этой ситуации тот фактор, что муниципальные образования объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, территориальному обособлению дает дополнительные преимущества <*>, но особой роли при этом, как представляется, не играет. С точки зрения теории муниципального права неизбежно возникает вопрос о том, можно ли "встроить" местное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа местного самоуправления это сделать. Таким образом, ключевым в природе местного самоуправления становится вопрос о соотношении его с государственной властью.

--------------------------------

<*> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 70.

Анализ теорий местного самоуправления, как это будет показано ниже, приводит к противоречивым выводам: если исходить из того, что местное самоуправление изначально имеет государственную природу, то вопрос о "встраивании" не возникает вообще, местное самоуправление обязано функционировать как подсистема государственной власти. Если же рассматривать местное самоуправление как институт гражданского общества (общественная теория), то такое "встраивание" невозможно: гражданское общество только тогда и является гражданским, когда оно имеет интересы, отличные от государственных, т.е. стоит отдельно от государства, а не сращивается с ним.

Представляется, что исходя из современных российских реалий эту проблему следует решать с позиции соединения в природе самоуправления "общественных" и "государственных" начал (это, в частности, как будет показано ниже, позволяет сделать теория дуализма местного самоуправления). Основываясь на таком синтезе, можно утверждать, что местное самоуправление "встраиваемо" и должно быть "встроено" в государственную власть, но лишь до определенной степени. Вопрос в том, чтобы правильно определить степень этой "встраиваемости". Если местное самоуправление полностью отделить от решения государственных задач, оно станет подлинно общественным, но государству придется создавать территориально "дублирующую" его систему власти для решения государственных вопросов на местном уровне, что экономически неэффективно. Если же самоуправление будет полностью подчинено государственной власти (например, в последнее время высказываются предложения о назначении глав муниципальных образований главами субъектов Российской Федерации), то в итоге мы можем получить не местное самоуправление в его конституционном понимании (как форму народовластия, обеспечивающую самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения), а местный уровень государственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решении задач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересы жителей отдельных территорий, что нивелирует саму специфику местного самоуправления.

Целью же взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. В связи с этим более корректной выглядит позиция В.Е. Чиркина относительно того, что "задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укреплении государственных начал в управлении на местах" <*>.

--------------------------------

<*> Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. N 8. С. 104.

Анализируя влияние государства на развитие местного самоуправления, следует согласиться с позицией исследователей о том, что роль государства в построении взаимоотношений с местным самоуправлением в значительной степени определяется состоянием (сущностью, особенностями) самого этого государства. Хотя при этом нельзя не учитывать, что в целом развитие местного самоуправления обусловлено сложной совокупностью объективных и субъективных факторов. Роль каждого из них зависит от реальной ситуации, времени и места. Такие факторы различаются в зависимости от того, на каком этапе своего развития находится местное самоуправление. Рассматривая вопрос о том, какую роль в развитии местного самоуправления должно играть и играет российское государство на современном этапе, А.А. Акмалова указывает, что для ответа на него важно выявить не только то, насколько соответствуют в этом плане должное и сущее, но и соответствует ли деятельность государства в сфере местного самоуправления тому значению, которое эта деятельность имеет, и осуществляется ли декларируемая государством политика в области местного самоуправления на практике. Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления осуществляется в трех сферах. Во-первых, это принятие государственных нормативов и стандартов в области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности, а также применение этих нормативов в муниципальных образованиях, причем они должны быть нацелены на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества. Во-вторых, это поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, которые должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния ее многонационального народа. Наконец, в-третьих, целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования. С. 228 - 248.

Все эти положения свидетельствуют о том, что государство и местное самоуправление, по мнению исследователя, должны взаимодействовать как абсолютно самостоятельные субъекты. Это такой тип взаимодействия, при котором один субъект, обладающий большими ресурсными возможностями, оказывает экономическую, организационную и иную помощь другому, более слабому субъекту. Представляется, что такой подход является несколько упрощенным. Местное самоуправление и государственную власть более корректно рассматривать, как это будет доказано ниже, лишь как разные формы реализации единой (принадлежащей многонациональному народу Российской Федерации) системы власти.

Государство должно принимать меры, необходимые для развития местного самоуправления. Но только лишь этим оно не может ограничиваться. Государство обязано, начав с установления общих принципов организации местного самоуправления, определить степень своего участия в местных делах, в ряде случаев оно может непосредственно (через органы государственной власти) решать вопросы, возникающие в сфере местного самоуправления; оно должно четко определить компетенцию местного самоуправления и его ответственность за реализацию собственных полномочий, разработать механизмы участия местного самоуправления в решении вопросов государственного значения, предусмотрев для этого необходимые правовые формы и конструкции. Наконец, исходя из положений ст. ст. 2, 18 и других Конституции Российской Федерации, закрепляющих, что права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности и государственной власти, и местного самоуправления, государство должно контролировать местное самоуправление, следить за тем, чтобы оно не нарушало права и законные интересы граждан. Кроме того, в число основных форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления должны включаться наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп, реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации и направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти <*>.

--------------------------------

<*> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 355 - 363.

Итак, создание действенного механизма взаимодействия государства и муниципальных образований в условиях провозглашенного Конституцией Российской Федерации принципа самостоятельности местного самоуправления по-прежнему является одним из ключевых и наиболее актуальных на сегодняшний день вопросов. Представляется, что решить его можно только после того, как будет на теоретическом уровне выявлена природа российского местного самоуправления.

Г.В. Атаманчук называет следующие принципиальные черты, позволяющие выявить природу местного самоуправления: местное самоуправление - это явление демократии и форма народовластия; местное самоуправление - это пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; общественные формы, посредством которых организуется местное самоуправление, сочленяется с присущими им властными полномочиями, отраженными во властной силе управленческих решений; наконец, местное самоуправление - это средство реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства, а также одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина <*>.

--------------------------------

<*> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 133.

Как уже было отмечено, определяя местное самоуправление, ст. 3 Конституции Российской Федерации говорит о нем как о форме народовластия. Сама категория "народовластия" является достаточно широкой по своему содержанию, поскольку означает прежде всего возможность народа, населения страны управлять делами государства как непосредственно, так и через систему специальных органов.

Общепризнанно, что власть народа - это так называемая публичная власть, и она имеет определенные разновидности. Прежде всего, безусловно, следует выделить государственную власть как форму публичной власти. Эту власть у нас олицетворяет Российская Федерация - государство. Во взаимоотношениях как внутри страны, так и вне ее она представлена системой органов государственной власти, которые разделены "по вертикали": на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, - и "по горизонтали": на "ветви" - законодательную, исполнительную и судебную. Помимо этой системы органов, государственную власть в Российской Федерации может осуществлять и ее народ с помощью форм прямой демократии. Решения, принимаемые данной властью, являются общеобязательными, их исполнение (в случае необходимости) обеспечивается специальным аппаратом принуждения, т.е. данный тип власти можно охарактеризовать как иерархический, подчиняющий.

Другой формой народной власти является так называемая общественная власть. Эта власть реализуется в деятельности институтов гражданского общества. В отличие от государственной власти она не обладает аппаратом принуждения: общественные объединения, граждане самостоятельно решают вопрос о выполнении тех или иных ее установлений и добровольно им следуют. Общественная власть основана на методах общественного воздействия, и потому ее можно охарактеризовать как власть координирующую.

В теории муниципального права неоднократно ставился вопрос о принципиальной недопустимости отделения местного самоуправления от системы государственной власти, поскольку местное самоуправление - это прямое продолжение государственной власти, а органы местного самоуправления - это разновидность органов государственной власти. Так, Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление - это государственная власть особого рода <1>. Из этого следует вывод о том, что понятия "публичная власть", "муниципальная власть" и "государственная власть" - это совпадающие понятия. Последовательно эту точку зрения отстаивают М.А. Краснов <2>, Н.В. Постовой <3>, Г.Н. Чеботарев и ряд других ученых. Так, например, по мнению Н.В. Постового, "в мире сформировались две основные концепции местного самоуправления, отличающиеся отношением последнего к государству: англосаксонская - по ней местное самоуправление освобождается от государственных функций; европейская континентальная - по ней местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. История местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда участвовало в осуществлении значительной части государственных функций и теоретически обосновывалось государственной теорией самоуправления" <4>.

--------------------------------

<1> Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. N 6. С. 145.

<2> См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

<3> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

<4> Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. С. 5.

С изложенной позицией невозможно согласиться, поскольку в ней, во-первых, не проводится как таковое разграничение между "публичными" и "государственными" функциями органов местного самоуправления, и, во-вторых, правовая природа местного самоуправления, по сути, увязывается с функциональным аспектом: выполняют или не выполняют они государственные полномочия, в то время как для раскрытия природы этого явления, как представляется, необходимо выявление сущностных характеристик феномена муниципальной власти, в качестве которых выступают понятия "воля" и "воздействие". Между тем, как будет доказано ниже, именно признание того факта, что у большинства граждан любого государства имеются особые, так называемые "публичные", интересы, отличные от государственных, позволило обособиться такому социально-политическому феномену, как местное самоуправление.

В Великобритании, например, местные органы власти являлись частью административной системы страны на протяжении многих столетий. И до сих пор составной частью их компетенции являются так называемые "обязательные дела", которые вменяются в компетенцию графств парламентскими актами <*>. К этим "обязательным делам" относятся и пожарная служба, и полицейский надзор, и другие полномочия.

--------------------------------

<*> Вобленко Н.А. и др. Основы муниципальной деятельности: Учебное пособие: В 3 кн. Обнинск, 1999. Кн. 2. С. 97.

Таким образом, с точки зрения классификации, предлагаемой Н.В. Постовым, его собственная посылка о том, что в англосаксонской модели местное самоуправление "освобождено от государственных функций", неверна. Это противоречие легкоустранимо, если допустить, что "публичные" интересы отличаются от "государственных", а именно являются более широким по объему понятием. Тогда, в зависимости от того или иного подхода, охрана общественного порядка на местах, например, может являться вопросом государственного, а может являться и вопросом местного (но при этом публично-правового, а не частного) характера. По мнению многих ученых, в числе которых был и Г.В. Барабашев, среди современных муниципальных систем именно системы англосаксонского типа (прежде всего Англии и США) ближе всего стоят к идеалам местного самоуправления.

В науке муниципального права высказывалось мнение о том, что и в России был сделан выбор в пользу англосаксонского типа местного самоуправления. Так, по мнению А.А. Акмаловой, "взаимодействие местного самоуправления и государства (государства и местного самоуправления) в Российской Федерации было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. В соответствии с ней, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие с ними не предусматривает административной опеки" <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 45.

Высказанное мнение представляется достаточно спорным. Российское государство действительно закрепило за местным самоуправлением широкую степень автономии, однако, в отличие от англосаксонской системы, сохранило и возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и определило целую сферу - именно область делегированных полномочий, в которой государственная и местная власти действуют как единое целое. Данные свойства не присущи англосаксонскому типу самоуправления, и поэтому более корректным представляется вывод о том, что при построении модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления за образец принималась англосаксонская система, однако в российскую модель были включены и элементы других, прежде всего германской, систем.

Вместе с тем англосаксонский тип местного самоуправления слабо связан с российскими традициями, что было сразу отмечено рядом исследователей (С.А. Авакьян, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин и др.). Кроме того, что игнорировался российский опыт, а также положительный потенциал французского и германского опыта, серьезные препятствия для внедрения англосаксонского типа таились в ментальности общества. Такая ментальность неизбежно должна отражаться в законодательстве, местном правотворчестве, а также в отношениях государственных и муниципальных органов. Она носит функциональный характер, серьезно влияет на жизнь сообщества и его отношение к другим политико-правовым явлениям <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001. С. 37 - 38.

Итак, муниципальная власть - власть особого рода, она не является буквально продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институционализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эти властные функции; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней юридическим и физическим лицам; возможность использования средств законодательно институализированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета. Вместе с тем отсутствует строгая иерархия и соподчиненность органов местного самоуправления; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решаются ими с учетом особенностей развития территории муниципального образования; их материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и местный бюджет; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции <*>.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 25.

Муниципальная власть - это особый публично-правовой феномен, объединяет ее с государственной властью то, что, как и государственная власть, власть муниципальная обеспечивает подчинение себе субъектов муниципально-правовых отношений.

Но при этом муниципальная власть отличается от власти государственной тем, что обладает качественно отделяющими ее признаками. Во-первых, наличием особого субъекта - населения муниципальных образований. Его особенность связана с тем, что в лице этого населения имеет место совпадение объекта и субъекта муниципально-правового регулирования. Данное положение было впервые сформулировано Ю.Е. Волковым еще в 1965 г. <*>, в то время как для государственного управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, на местном уровне субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ <**>.

--------------------------------

<*> См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 25.

<**> Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 9.

Во-вторых, можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства.

Эта позиция разделяется не всеми исследователями. Так, точка зрения Н.В. Постового заключается в том, что органы местного самоуправления "являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, так как публичные полномочия присущи и органам государственной власти, и органам местного самоуправления, т.е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях". Кроме того, полагает Н.В. Постовой, "государственность местного самоуправления согласно ст. 9 Европейской хартии (местного самоуправления. - Н.П.) проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов и т.д. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Принимает государство реальный закон о становлении местного самоуправления - оно есть, не принимает - самоуправления быть не может. Особенно это характерно для современного периода в России, когда люди привыкли к организующей роли государства, к команде сверху" <*>.

--------------------------------

<*> Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. С. 109.

Вряд ли возможно согласиться с высказанными аргументами. Как уже было показано, любое государственное полномочие носит публичный характер, но не всякий публичный интерес обязательно имеет государственное значение. А что касается зависимости местного самоуправления от государства, то, как представляется, ее наличие вовсе не может свидетельствовать в пользу государственной или негосударственной природы местного самоуправления. И гражданское общество, и любой индивид зависят от государства. Природа государства такова, что оно может установить тотальный контроль за любыми субъектами, находящимися в пределах его юрисдикции, поставить их в абсолютную зависимость от своей воли.

И вопрос, таким образом, заключается вовсе не в том, какова природа тех или иных субъектов права, является или не является она государственной, а в том, налагает на себя государство самоограничения, выстраивая модель взаимоотношений с этими субъектами, или нет.

Таким образом, "публичность" - это как раз то общее, что объединяет местное самоуправление и государственную власть. Ю.А. Тихомиров справедливо указал на то, что в настоящее время "предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это - общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений, это - объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это - коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление" <*>. Смысл местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управления в государстве. Эта власть отличается от государственной власти, поскольку осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население муниципальных образований.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 35.

Из этого следует, что муниципальная власть является разновидностью и социальной, и публичной власти, действующей в пределах муниципального образования, основанной на нормах права и реализуемой обычно от имени местного сообщества органами местного самоуправления. Муниципальная власть может быть также определена как форма общественных отношений, в которых согласно нормам, регулирующим статус местного сообщества, деятельность одних субъектов направляет, изменяет или стабилизирует деятельность других субъектов в соответствии со своими интересами, целями и в рамках общегосударственной политики <*>. Наконец, следует подчеркнуть справедливость позиции ряда ученых, указывающих, что "феномен власти невозможно представить без сознательного волевого поведения людей, их деятельности, в процессе которой теми или иными способами достигается изменение состояния или поведения участников политического процесса" <**>.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 25.

<**> Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 11.

Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, в частности в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <*>, в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" <**> и в ряде других решений. Так, Конституционный Суд прямо указал: "Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (статья 3, части 2 и 3; статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" <***>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.

<**> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. N 3.

<***> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. N 3.

Впервые понятие "публичной власти" как формы власти, объединяющей государственную власть и местное самоуправление, появилось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92 - 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" <*>. Конституционный Суд указал, что понятие "органы власти" само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Следовательно, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.

Как представляется, положение о равноправии государственной и муниципальной власти сформулировано не вполне корректно. Эти формы власти не могут быть равноправны, поскольку государственную власть отличает такой признак, как суверенность, и, кроме того, сферы действия этих властей различны: государственная власть распространяется на всю территорию страны, а муниципальная власть в каждом конкретном случае ограничена территорией отдельного муниципального образования. Нельзя не упомянуть и о том, что именно государство определяет общие принципы организации местного самоуправления и тем самым, по сути, формирует модель взаимоотношений с местным самоуправлением. Безусловно, все это означает, что муниципальная власть зависит от власти государственной, она получает ровно такую степень самостоятельности, которую определит для нее государственная власть. Любой другой подход означает посягательство на суверенность государственной власти.

Муниципальная власть как совокупность форм и методов управления территорией предназначена для удовлетворения жителями городских и сельских поселений своих потребностей. Муниципальная власть, в том смысле, как ее определил Конституционный Суд, это достаточно общее понятие, означающее любую местную власть.

В свою очередь местное самоуправление в России в качестве института публичной власти активно и непосредственно участвует в деятельности институтов гражданского общества, является в какой-то степени одной из основ его формирования и развития, и в этом его отличие от государства - основного политического института российского общества. Общество формирует государство как свое главное учреждение, как механизм, обеспечивающий реализацию принципов народовластия с целью выражения в форме законов всеобщего интереса. Поэтому гражданское общество не может быть полностью обособлено от государства. Вполне логично, что многие из общественных противоречий, возникающие в процессе удовлетворения социальных потребностей, могут успешно разрешаться институтами гражданского общества. Но осуществляя эту деятельность, гражданское общество не может не взаимодействовать с системой местного самоуправления. Как отмечает Н.С. Тимофеев, "гражданское общество, так же как и местное самоуправление, реализует свою суть не только за счет признания обществом и государством, а преимущественно за счет социальной и экономической активности граждан" <*>. По его мнению, местное самоуправление отделено от гражданского общества, они имеют разные цели: "Если движущей силой гражданского общества являются конкурирующие отношения между индивидуалами и их объединениями, то у местного самоуправления активность граждан направлена на достижение реализации общего местного интереса, обеспечение социального согласия, достойного уровня жизнеобеспечения" <**>. Представляется, что эта точка зрения не вполне обоснованна: деятельность институтов гражданского общества может быть направлена и на обеспечение социального согласия (примером института, имеющего такую цель, является Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации), и на достижение достойного уровня жизнеобеспечения (эта сфера - предмет деятельности профсоюзов). Можно сказать, что, напротив, деятельность местного самоуправления и институтов гражданского общества во многом взаимосвязана. В Докладе Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества было особо отмечено, что именно местное самоуправление является "одним из фундаментов гражданского общества всюду, потому что оно начинается с дома, двора и города" <***>. В целом же население, граждане в процессе повседневной деятельности трансформируют свою волю либо в общественные запросы, развивающиеся далее в деятельности институтов гражданского общества, либо в публичную власть, в форму управления, решающую вопросы в интересах населения.

--------------------------------

<*> Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005. С. 162.

<**> Там же.

<***> Доклад Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. 22 декабря 2006 г. // Архив Общественной палаты Российской Федерации.

Следовательно, вывод А.А. Акмаловой о том, что "специфика правовой природы местного самоуправления - это соединение естественной основы и искусственной административно-территориальной надстройки в природе местного самоуправления, единство его публично-правового и частноправового характера" <*>, представляется не вполне корректным и незавершенным. Следует указать, что специфика правовой природы местного самоуправления как таковая определяется доминированием либо государственных, либо общественных (но не частноправовых) его составляющих. При этом степень "огосударствления" местного управления напрямую зависит от степени децентрализации государственной власти. Вопросы, возникающие на местах, вполне могут решаться органами местного государственного управления: в этом случае частноправовые и общественные функции, осуществление которых не свойственно государственным органам, должны исключаться из сферы их ведения: например, жилищно-коммунальные услуги в случае наличия на нижнем уровне власти системы местного государственного управления могут предоставлять частные предприятия, жители могут реализовать свои общественные инициативы в рамках форм территориального общественного самоуправления и т.д.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. С. 67.

Однако природа российского местного самоуправления, как представляется, такова, что, оставаясь в целом институтом публичной власти, оно "вбирает" в свою природу ряд общественных черт. Наличие этих черт, наличие особого - муниципального - уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, как раз и позволяет отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельное образование с уникальной природой: во многом государственной, но с элементами общественного.

Несмотря на то что местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны, именно тем, что имеют общий источник - власть народа, и Закон 1995 г., и Закон 2003 г. исходят из того, что публичная власть, осуществляемая в муниципальных образованиях, является особенной, отличающейся и от государственной, и от общественной. Отличия местного самоуправления от общественной власти увидеть несложно. Муниципальная власть - не просто координирующая, ее решения являются общеобязательными на территории муниципального образования. Отдельные жители муниципального образования не имеют права самостоятельно решить вопрос о выполнении тех или иных ее установлений и добровольно им следовать или не следовать. Но у муниципальной власти есть и определенные черты сходства с властью общественной. Так, во многих случаях эта власть может осуществляться непосредственно населением. Депутаты, выборные должностные лица избираются жителями, как правило, из "своего круга". Те задачи, которые решает местная власть, связаны обычно с удовлетворением повседневных потребностей людей. Местная власть, как и общественная, строится на принципах самоорганизации и саморегуляции. Местная власть не обладает собственным аппаратом принуждения. Но можно ли считать местное самоуправление формой общественного управления, т.е. частью гражданского общества? Скорее нет, поскольку по своей природе органы местного самоуправления не являются полностью негосударственными структурами, такими как общественные, религиозные объединения, органы территориального общественного самоуправления и другие институты гражданского общества. Местное самоуправление является обязательным элементом структуры государства.

Муниципальной власти имманентно свойственны (и доминируют в ней, как было показано выше) черты государственной власти. Поэтому определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах - децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществлении публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности <*>.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 23.

Общеизвестно, что в широком смысле под государственной властью понимается осуществление на определенной территории (в демократических государствах, в основном, посредством механизма правового регулирования) управления и контроля в обществе, основанное на принуждении. Представляется, что и местное самоуправление вполне "вписывается" в это определение. У него наличествует территория - муниципальное образование, население, органы и ряд должностных лиц местного самоуправления наделены правом принимать нормативные акты, начиная с высшего нормативного акта муниципального образования - устава. Целью издания этих актов как раз и является управление муниципальным образованием (решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий) и осуществление контроля за населением муниципального образования, хотя и в строго определенных законом случаях. Поэтому вполне справедливо утверждение о том, что развитие местного самоуправления связано с проблемами публичной власти в государстве, которая существует как государственная - централизованная - власть (государственные органы и должностные лица) и как муниципальная - децентрализованная - власть (непосредственно население и образуемые им органы).

Таким образом, в настоящее время представляется необходимым скорректировать определение муниципальной власти в Российской Федерации как общественно-государственной <*>. Учитывая тенденции развития законодательства о местном самоуправлении, исходя из круга задач, решаемых местной властью, данную власть следует охарактеризовать как государственную, но с отдельными чертами общественной. Наличие вышеназванных общественных черт не позволяет полностью отождествить муниципальную власть с государственной (а органы местного самоуправления с органами государственной власти). Муниципальная власть в силу присутствия указанных общественных черт остается самостоятельной формой публичной власти. Однако по методам деятельности и кругу решаемых задач она плотно смыкается с властью государственной.

--------------------------------

<*> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 1. М., 2006. С. 339.

Все изложенное приводит к следующему определению муниципальной власти. Муниципальная власть - это форма публичной власти, реализуемая на уровне муниципальных образований посредством системы властных отношений, направленных на реализацию прав и свобод населения муниципальных образований, решение вопросов местного значения, осуществление отдельных государственных полномочий и обеспечивающих общеобязательность своих решений путем применения в рамках закона мер государственного принуждения.

С учетом данного определения возможно обосновать теоретические и методологические основы изучения новой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. При этом термин "модель" представляется вполне корректным применять в трактовке, предложенной А.А. Акмаловой: "Понятие "модель" в юридической литературе и нормативных правовых актах чаще всего употребляют для того, чтобы определить существование разнообразия одного и того же политико-правового явления. Его применяют и к устоявшимся и определившимся явлениям с их выраженными особенностями, и к явлениям, находящимся в стадии становления. В последних случаях понятие модели применяется и в поисковом, экспериментаторском варианте. Такая трактовка наиболее полно отражает ту ситуацию, которая сложилась в России в теории местного самоуправления, когда исследователи в основном находятся на стадии накопления фактов. Но при этом, безусловно, следует учитывать, что любая модель - это единство общего и особенного, объективного и субъективного, абстрактного и конкретного, организационно-структурного и функционального; это динамичная структура, соединяющая властные полномочия местного самоуправления и гражданскую самодеятельность населения, а также то, что наиболее важными требованиями к модели являются ее действенность, рациональность и эффективность, устойчивость и динамизм, многообразие". Кроме того, необходимо помнить о том, что модель - это, как правило, абстракция, логическая схема, обладающая той или иной степенью формализации. Применение теоретически выделенных принципов модели к реальным взаимоотношениям государственной власти и местного самоуправления может привести к чрезмерному упрощению и, как результат, искажению действительности. Модель всегда относительна, и логические построения должны корректироваться реальным разнообразием взаимосвязей государственной власти и местного самоуправления. Наконец, модель как логический метод изучения отражает сущность политико-правового феномена в статике, и, чтобы отразить его в динамике, надо говорить о процессе реализации особенностей местного самоуправления на отдельных территориях. Анализ модели местного самоуправления предусматривает также выявление возможностей гармонизации форм местного самоуправления и системы государства, их адекватности особенностям государственного строительства в каждом субъекте Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. С. 17 - 58.

Модель - это всегда совокупность теоретических (статусных) основ и практических методов их реализации. Любая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления формируется на основе принципа детерминированности, который в данном случае означает наличие особых задач, выделяемых посредством сформированного специального механизма и институализированных средств их реализации. А поскольку любая модель - это деятельностная система, то именно процесс этой деятельности позволяет четко определить те сферы общественных отношений, в которых на практике осуществляется взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. В подходе А.А. Акмаловой и Е.Н. Логунцева присутствует также справедливое указание на то, что любая модель - это система, которую можно представить в виде следующей совокупности взаимодействий: субъект - управляющее воздействие - объект <*>.

--------------------------------

<*> См.: Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. С. 46 - 47; Логунцев Е.Н. Конструирование власти на местном уровне // Городское самоуправление. 2001. N 2. С. 24 - 27.

Таким образом, под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода, комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик.

1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью "встроена" в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления.

2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связано в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства.

3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является "продолжением" государства, с другой - общественным институтом.

Об особенностях административной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти весьма остро отзывался Л.А. Велихов: "Приказная форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому "полицейскому государству", в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства" <*>.

--------------------------------

<*> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928. С. 234.

Вторая модель на практике не встречается в мировых муниципальных системах. Пожалуй, в наибольшей степени к этой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной властей в отдельных штатах США. По словам А. Токвиля, "муниципальные учреждения составляют силу свободных наций. Нация может создать систему свободного управления, но без муниципальных институтов она не может сохранить дух свободы" <*>. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой "мини-государства" со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии. В этом нет ничего удивительного: "для американской либеральной мысли естественно представление о "республиках в миниатюре" - самоуправляющихся небольших поселениях с институтами прямой демократии, императивным мандатом и выборностью муниципальных должностных лиц" <**>.

--------------------------------

<*> Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1995. С. 45.

<**> Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 401.

Третья модель взаимоотношений в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации. Последовательное правовое оформление этой модели началось с Конституции Российской Федерации 1993 г.: "Положения российской Конституции 1993 г., определяющие правовой статус местного самоуправления, разрабатывались в условиях столкновения двух методологий, основанных соответственно на общественной теории самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и на государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления. В итоге конституционная модель местного самоуправления обрела качества правового дуализма - самостоятельного уровня публичной власти и формы самоорганизации граждан на местном уровне" <*>. Правовое оформление эта форма получила в нормах Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. Именно при анализе данного Закона в природе российского местного самоуправления четко прослеживаются и черты общественного института (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль), и доминирующие признаки формы публичной власти. На сегодняшний день можно утверждать, что последовательное реформирование местного самоуправления в значительной степени нивелирует в нем указанные черты общественного института (например, Федеральный закон 2003 г. запретил населению принимать посредством референдума высший нормативный акт муниципального образования - устав). Как уже отмечалось, интересы общественных институтов и государства не только не совпадают, но и могут противостоять, что неизбежно ведет к конфликтам, а конфликты ухудшают управление любой системой. Поэтому государство с целью повышения степени управляемости территорий встраивает местную власть в государственную, в связи с чем и "лишает" местное самоуправление черт, присущих общественной власти. Следовательно, можно сделать вывод о том, что в настоящее время налицо формирование тенденции утраты местным самоуправлением "двойственной природы"; в ближайшем будущем оно может стать исключительно уровнем государственной власти, хотя и с отдельными чертами, присущими общественным институтам.

--------------------------------

<*> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 41.

Моделирование взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления приводит к образованию юридических конструкций. Под конструкцией (от лат. constructio) понимается "устройство, взаимное расположение частей; сооружение сложного устройства, а также отдельные части, его составляющие; сочетание слов, рассматриваемое со стороны их грамматических связей" <*>. Конструкции приобретают юридическое значение тогда, когда входят в содержание права, когда из правовых норм выстраиваются определенные структурные сооружения, модели, построения, позволяющие тем или иным образом объяснить правовую действительность, конкретные юридические явления, достичь поставленных целей, необходимых правовых результатов <**>. Юридические конструкции могут рассматриваться в трех значениях: как одно из средств юридической техники отражения правовых норм в законах и иных нормативных актах; как элемент содержания права; как прием научного познания, средство толкования норм права и установления юридически значимых фактов. Признаки муниципально-правовых конструкций проявляются в их активной целенаправленной роли в решении конкретных правовых ситуаций, преемственности, полноте, последовательности, простоте, стабильности. Роль муниципально-правовых конструкций раскрывается в присущих им функциях: интерпретаторской, объясняющей, демонстрационной, нормотворческой, правоприменительной <***>.

--------------------------------

<*> Словарь русского языка. Т. 2. М., 1986. С. 92.

<**> Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 131.

<***> См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 26 - 28.

Методологические требования к изучению моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления связаны с выделением общего и особенного в местном самоуправлении <*> и состоят в следующем:

--------------------------------

<*> Детальный и последовательный анализ общего и особенного в местном самоуправлении был проведен А.А. Акмаловой в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук "Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-методологический аспект)" (М., 2003).

1. Взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти должны анализироваться исходя из признания общего в природе государственной и муниципальной власти и наличия особенного в природе местной власти по отношению к власти государственной.

2. Сочетание общего и особенного в рамках модели взаимоотношений позволяет дать определение природе местного самоуправления, законодательно определить особенности взаимодействия органов государственной власти и субъектов местного самоуправления, в идеале - сформировать на основе единства методологии такую модель взаимоотношений, которая позволила бы, с одной стороны, построить унифицированную систему взаимоотношений, а с другой - допускала бы возможность ее адаптации к конкретным условиям осуществления местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях.

3. Любая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления характеризуется рядом имманентно присущих ей свойств, таких как целостность, структурность, функциональность, и определенным, выраженным набором атрибутивных признаков, которые, в зависимости от степени их универсальности или индивидуальности (следует сразу оговориться, что степень эта должна быть, как минимум, достаточной для сохранения качественных характеристик модели), проявляются в тех или иных формах.

4. Особенности федеративной природы России как государства предопределяют доминирование системного подхода в изучении модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: общее определяется Федерацией, особенное - субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Но взаимодействуют они в рамках одной модели, поэтому и существование их возможно лишь в рамках единой взаимосвязи.

5. Модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти может быть выявлена и изучена в полной мере лишь при условии сочетания исследования ее общих (атрибутивных) признаков с особенностями - теми локальными формами взаимоотношений, которые предопределяются спецификой отдельно взятых муниципальных образований и получают отражение на практике. Таким образом, во главу угла должно быть поставлено не только теоретическое определение особенностей той или иной модели, но и исследование практики ее реализации.

Актуальной задачей сегодняшней науки муниципального права может стать пересмотр методологических основ теории дуализма правовой природы российского самоуправления. Следует сразу оговориться, что такой вариант был бы крайне нежелательным, поскольку "именно местное самоуправление способно создать, в конечном счете, органическое сочетание власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации населения. Тем самым становится возможным преодолеть наши традиционные, авторитарные по своей сути, представления о демократии как исключительно государственной форме организации власти" <*>. Тем не менее тенденция к ослаблению общественных начал в природе самоуправления очевидна. Вплоть до последнего времени ученые говорили об общественных началах в организации местного самоуправления как ключевых, решающих: "В организации местного самоуправления в современной России в значительной степени возросла доля самоорганизующих регуляторов. Даже поверхностное знакомство с законодательством о местном самоуправлении позволяет утверждать, что ключевые вопросы его становления решаются или должны решаться с участием населения муниципального образования" <**>.

--------------------------------

<*> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998. С. 39.

<**> Выдрин И.В. Незаслуженные упреки // Выборы: законодательство и технологии. 2002. N 3. С. 2.

Оценивая ход реформы местного самоуправления, исследователи указывают на явное снижение значения основных черт, присущих общественной власти, прежде всего таких как самоорганизованность и саморегуляция: "При анализе положений концепции по реформированию местного самоуправления, разграничению полномочий между уровнями власти и новой редакции Федерального закона невольно напрашивается вывод о том, что все предложенные меры направлены не на обеспечение конституционных прав граждан, укрепление и развитие государства, экономический рост, либерализацию общества и создание социального государства, а на реализацию интересов чиновников, обеспечение им возможности руководить "всем и вся", в том числе на повышение "управляемости" гражданами. Априори предполагается, что чиновник умнее, а гражданин должен выполнять предписанное ему властью (читай - чиновниками)" <*>. Нельзя согласиться с подобной резко негативной оценкой нового Федерального закона. Как уже отмечалось, он не устраняет полностью общественные признаки муниципальной власти, он лишь в достаточно разумной степени ослабляет их и усиливает государственную составляющую в природе местного самоуправления, поскольку в основе своей местное самоуправление носит публичный характер. Тем самым местное самоуправление подчиняется интересам государства, и зависимость местного самоуправления от органов государственной власти (прежде всего субъектов Российской Федерации), которая на практике всегда сохранялась, закрепляется юридически. В этом и заключается принципиальное отличие Федерального закона 2003 г. от Федерального закона 1995 г., который, напротив, стремился создать условия для развития общественных начал в местном самоуправлении, вследствие чего вольно или невольно были ослаблены государственные черты местного самоуправления и их связи с органами государственной власти. Именно поэтому ученые отмечали, что "местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти" <**>. То есть во главу угла ставилась именно общественная составляющая. Но подобная концепция не может быть реализована без развитых институтов демократии, без активного гражданского общества.

--------------------------------

<*> Савранская О.Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002. N 4. С. 9.

<**> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 5.

Россия не имела этих предпосылок (не имеет она их и сейчас), поэтому попытка развить в ней общественно-государственное местное самоуправление не состоялась: "Любую правовую концепцию следует оценивать не только с позиций ее прогрессивной роли в формировании общественного сознания, но и с точки зрения ее соответствия сложившейся социальной практике. Характерен ли упомянутый дуализм для местного самоуправления, существующего ныне в России? О действительном или только о желаемом говорит отечественная юридическая наука?.. Практика явно не подтверждает, что местное самоуправление является самоорганизацией граждан и тем качественно отличается от государственного управления... можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией и самодеятельностью населения. Более того, не следует полагать, что соответствующие идеи муниципально-правовой теории можно будет воплотить в жизнь в исторически короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и экономических предпосылок" <*>. Очевидно, что именно в силу этих соображений Г.В. Атаманчук высказал тезис о том, что в реальной российской действительности местное самоуправление отсутствует <**>. С этим положением нельзя согласиться. Безусловно, местное самоуправление, созданное "на бумаге", прописанное в нормах Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, существенно отличается от местного самоуправления, "получившегося" на практике. Однако нельзя отрицать реализацию на практике многих положений указанных правовых актов: и о формировании органов местного самоуправления населением, и о самостоятельных местных бюджетах (хотя и далеко не во всех муниципальных образованиях), и о формировании муниципальной собственности и т.д. Принципиально невозможной оказалась реализация тех положений федерального законодательства, которые подчеркивали преобладание черт общественной власти над государственной в природе местного самоуправления. Как справедливо указал С.А. Авакьян, "совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти", "не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только" <***>.

--------------------------------

<*> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 42 - 43, 45.

<**> См.: Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. // Проблемы законодательства в области местного самоуправления. М., 2001. С. 42.

<***> Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. // Проблемы законодательства в области местного самоуправления. С. 18 - 19.

Теоретическая модель дуализма местного самоуправления была в той или иной степени реализована лишь в небольших муниципальных образованиях, преимущественно сельского типа, т.е. там, где не слишком большое население смогло реально самоорганизоваться и решать вопросы местного значения непосредственно или через представителей. Что же касается городов и районов, то в них местное самоуправление оказалось существенно не отличающимся от государственной власти. По практически одинаковому законодательству проводились выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом само население муниципальных образований зачастую данные выборы игнорировало. Местные референдумы на практике проводились крайне редко, такая форма прямой демократии на местном уровне, как сход, оказалась практически нереализуемой даже в небольших муниципальных образованиях. Территориальное общественное самоуправление, по сути своей, также не состоялось.

Теория самодеятельной публичной власти, функционирующей на местном уровне, активно разрабатывалась еще в советский период: целый ряд ученых, занимавшихся вопросами усиления демократических институтов в жизни советского общества, пытались построить модель местной государственной власти, которая функционировала бы как система социального управления: социум, во-первых, формирует с помощью институтов прямой демократии систему необходимых ему социальных норм (и обязывает своих членов данные нормы соблюдать) и, во-вторых, избирает полностью подконтрольные ему органы, реализующие данные нормы. Итогом создания этой системы должно было стать (помимо широкого вовлечения граждан в управление местными делами) объединение субъекта и объекта социального управления <*>. Именно на основе этих "наработок" советской науки и была создана в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. первая модель самостоятельного местного самоуправления. Нельзя не отметить, что многие идеи советских ученых могут быть использованы и в процессе нынешней реформы местного самоуправления. По-прежнему актуальной является проблема вовлечения населения муниципальных образований в муниципальное управление, проблема регулярного использования на местном уровне форм прямой демократии и т.п. Как отмечают исследователи, "сегодня в правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: 1) устойчивость и стабильность муниципальной власти; 2) ее эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); 3) формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; 4) максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; 5) реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; 6) информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания" <**>. Бесспорно, решать перечисленные задачи необходимо. Но при этом нельзя не отметить, что основой развития местного самоуправления должна стать, прежде всего, его экономическая составляющая. Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет быть "нахлебником", постоянно требующим дотаций и распределяющим их непрозрачно и неэффективно, только в этом случае и у населения появится реальная заинтересованность в управлении местными делами. Декларируемая государством "одноканальная" система налогообложения до сих пор не состоялась: местные налоги, впрочем, не изымаются, как ранее, в вышестоящие бюджеты, но источниковая база муниципалитетов явно недостаточна, поэтому по-прежнему приходится "отщеплять" доходы от региональных и федеральных налогов и сборов. Как следствие, местная власть существует не на деньги жителей муниципальных образований, а в основном на трансферты, поэтому она и зависит не от жителей, а от государства, и новый Закон попросту юридически это оформляет. Ситуацию нужно изменить таким образом, чтобы и население, и местные власти осознавали, что именно на те деньги, которые платят граждане и юридические лица, находящиеся на территории муниципального образования, они существуют. Тогда в их решениях и будет реально находить отражение воля жителей каждого муниципального образования.

--------------------------------

<*> См. об этом: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984. С. 193 - 213.

<**> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 47.

Следующим шагом должна стать открытость и подконтрольность населению всех ресурсов, используемых органами и должностными лицами муниципальных образований. Например, все материалы, отчеты и т.п. о расходовании средств местного бюджета должны быть опубликованы. У любого жителя муниципального образования должно быть право задать вопрос по существу любых публичных расходов, осуществляемых местной властью, и этому праву должна корреспондировать обязанность (подкрепленная санкциями) соответствующих органов или должностных лиц местного самоуправления дать соответствующий ответ, объяснения.

Представляется, что только при условии введения этих механизмов можно будет построить эффективное местное самоуправление, которое будет действовать в интересах и гражданского общества, и государства одновременно. Пока же отделенное и от гражданского общества, и от государства местное самоуправление часто действует исключительно исходя из своих целей, которые, как правило, сводятся к частным коммерческим интересам его должностных лиц, т.е. из местного самоуправления извлекается так называемая "административная рента". И государство пытается этому воспрепятствовать, что, в общем, не может не приветствоваться. Но проблема состоит в том, что препятствия эти государство создает в виде административных же барьеров на пути развития местного самоуправления: это и фактическое встраивание его в систему государственных органов, и развитие административного контроля, и установление (сохранение) полной финансово-экономической зависимости большинства муниципальных образований от субъектов Российской Федерации и государства, и ужесточение ответственности местного самоуправления перед государством. Нет никаких сомнений, что принять Федеральный закон в еще более жестком варианте не позволила ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепившая принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и его организационной обособленности от государственной власти. Не случайно в выводах группы экспертов по поводу проблем законодательства о местном самоуправлении прямо прозвучала мысль о том, что эта статья "препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностных лиц) местного самоуправления" <*>. Тем не менее, вопреки конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления и прямому указанию нормы ст. 72 Конституции Российской Федерации, новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отказался от "рамочного" регулирования местного самоуправления, т.е. закрепления только общих принципов его организации, как это требует п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Этот факт, несомненно, еще породит большое количество правовых проблем. Так, Конституционный Суд Российской Федерации последовательно данную норму отстаивал (это было рассмотрено выше), например, запрещая субъектам Российской Федерации вмешиваться в формирование органов местного самоуправления, регулировать вопросы их организации и пр. Установленное Конституцией Российской Федерации право местного самоуправления на судебную защиту, как это будет показано ниже, действительно стало частью повседневной практики.

--------------------------------

<*> Доклад Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления "О проблемах соответствия норм законодательства Российской Федерации требованиям международных договоров Российской Федерации в сфере местного самоуправления". М., 2000. С. 13.

Однако установленные на федеральном уровне "рамки" оказались незаполненными. Субъекты Российской Федерации часто дублировали федеральное регулирование, т.е. оставляли его "рамочным", а муниципальные образования не имели ресурсов, прежде всего кадровых, для разработки и принятия надлежащих нормативных актов. Пробелы в муниципальном законодательстве существовали практически во всех сферах, подлежащих правовому регулированию: и в области территориальных основ местного самоуправления, и в области компетенции, и в регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Естественно, что в ряде случаев органы государственной власти и должностные лица субъектов Российской Федерации пытались решить эту проблему. Но, по сути, не имея возможностей (или способностей) решать ее при помощи механизма правового регулирования, они прибегали к различным способам, позволяющим им "стягивать" в бюджеты субъектов Российской Федерации доходы муниципальных образований, в результате чего последние оказывались лишенными финансовой базы и попадали под контроль (прежде всего экономический) со стороны первых. Тем самым, как отмечают исследователи, "происходила подмена нормативного регулирования местного самоуправления субъективным и, по сути, неправовым администрированием со стороны региональной исполнительной власти... Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной власти субъекта Федерации во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность российского местного самоуправления" <*>.

--------------------------------

<*> Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 54 - 55.

Местное самоуправление нуждается в решении целого ряда и других проблем, препятствовавших эффективному его осуществлению на основе норм Федерального закона 1995 г. В частности, к этим проблемам относятся:

- неопределенность территориальной организации местного самоуправления;

- размытость структуры органов местного самоуправления;

- "удаленность" органов местного самоуправления от населения;

- нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и т.д.

Эти сложные вопросы не были урегулированы не только на федеральном уровне (поскольку они не относятся к общим принципам организации местного самоуправления согласно концепции Закона 1995 г.), но, как показала практика, субъекты Российской Федерации не решали эти вопросы и в своих нормативных актах.

В связи с изложенным, необходимость проведения реформы местного самоуправления стала очевидной. Но реформирование, если проводить его на принципах, заложенных в Конституции Российской Федерации, должно было обеспечить реальную финансовую и хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, подготовить для органов местного самоуправления квалифицированные муниципальные кадры, заполнить правовые пробелы в законодательстве и создать непротиворечивую и общедоступную систему нормативных актов на уровне местного самоуправления. Представляется, что только такие меры могли бы обеспечить эффективность (а это не то же самое, что "управляемость") местной власти и ее реальную ответственность перед населением. Но государство пошло по другому пути. Как уже отмечалось, местное самоуправление включается в систему государственной власти, формально оставаясь самостоятельным в соответствии с нормами Конституции. Во главу реформы было поставлено перераспределение полномочий и усиление ответственности за их неисполнение. За каждым из уровней власти (федеральным, субъектов Российской Федерации и местным) предполагается закрепление четкого круга полномочий, вмешиваться в исполнение которых другим уровням власти в обычных условиях запрещено.

В ходе реформы выделяются две основные группы полномочий органов местного самоуправления. Первая группа - это полномочия, финансируемые из местного бюджета (вопросы местного значения). Федеральное (региональное) регулирование таких полномочий, в сущности, должно носить исключительно "рамочный" характер. Вторая группа - это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляются широкие права по контролю за осуществлением этих полномочий. В случае их ненадлежащего исполнения они изымаются у органов местного самоуправления и осуществляются непосредственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Реформа включает изменение регулирования межбюджетных отношений. При проведении этих преобразований следует учитывать, что "реализовывать реформы местного самоуправления мы должны эволюционным путем, согласованно и без потрясений. ...Столь масштабная реформа должна осуществляться по этапам, с очень точным просчетом последствий на каждом этапе ее продвижения. Все этапы должны быть строго "синхронизированы" с изменениями по другим направлениям развития российской государственности. И прежде всего, в уточнении межбюджетных отношений. Никакие изменения в законодательстве об общих принципах местного самоуправления не будут иметь эффективной реализации, если не будут в полной мере обеспечены финансово-бюджетными средствами" <*>. В целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти, в том числе и за уровнем местного самоуправления, закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации. В ходе реформы вся система муниципальных образований должна быть перестроена: границы большинства муниципалитетов изменены преимущественно таким образом, чтобы несколько мелких поселений (сейчас каждое из них - самостоятельный муниципалитет) были объединены в одно муниципальное образование. Местное самоуправление должно стать унифицированным во всей стране и состоять из следующих видов муниципальных образований:

--------------------------------

<*> Мокрый В.С. Комментарий к концепции разграничения полномочий в системе публичной власти в России // Управа. 2002. N 7.

- городские поселения;

- сельские поселения;

- городские округа;

- муниципальные районы.

Критерии каждого из видов этих муниципальных образований должны быть четко указаны в законе. Ответственность за их создание несут субъекты Российской Федерации. В зависимости от вида, каждое муниципальное образование наделено собственной компетенцией.

На федеральном уровне закрепляется единая структура органов местного самоуправления. В нее входит представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и избирательная комиссия. Представительный орган избирается населением или формируется из представителей поселений. Глава муниципального образования избирается населением или представительным органом, причем в первом случае он не вправе входить в состав представительного органа, а во втором - не имеет права возглавлять местную администрацию.

Реформа, как уже было отмечено, предполагает повышение ответственности за принимаемые решения. Так, у главы субъекта Российской Федерации появляется широкий перечень оснований для отрешения от должности главы муниципального образования: принятие противоправного акта, совершение действий, повлекших нарушение прав и свобод человека, создание угрозы единству правового и экономического пространства страны, нецелевое расходование средств федерального или регионального бюджета и т.п. Принятие муниципального правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, может привести к роспуску представительного органа местного самоуправления (эта норма уже в полной мере была реализована в Федеральном законе 1995 г.).

На срок до одного года глава муниципального образования, органы местного самоуправления могут быть временно отстранены от дел главой субъекта Российской Федерации: вводится институт "исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти". По инициативе главы субъекта Российской Федерации и на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании может быть введена "временная финансовая администрация". Она вводится в том случае, если просроченная задолженность достигла 30% от собственных доходов территории. Руководитель временной финансовой администрации вправе не только вносить изменения в местный бюджет, но и, по сути, принять новый. Временная финансовая администрация контролирует исполнение этого бюджета и принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности. Следовательно, глава муниципального образования может превратиться в формальную фигуру, а в практику управления муниципальными образованиями в ходе реформы будут введены частноправовые методы (прежде всего, заимствованные из законодательства о банкротстве: по-видимому, временная финансовая администрация должна будет действовать в каком-то смысле по аналогии с гражданско-правовой процедурой внешнего управления).

Таким образом, у глав субъектов Российской Федерации появляются новые механизмы воздействия на глав муниципальных образований. Становится очевидным, что федеральная власть отказывается от противопоставления местного самоуправления государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации ("мэры" перестают быть противовесом "губернаторам"). Наибольшие преимущества от такой реформы получает федеральный центр. Местное самоуправление попадает в зависимость от государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Субъекты же Федерации, получив серьезные механизмы воздействия на местную власть, сами подпадают под воздействие точно таких же механизмов со стороны федеральной власти. Представляется, что может возникнуть как альтернатива главам субъектов Российской Федерации "феномен временных финансовых администраторов", которые в случае успеха их "антикризисных" мер смогут претендовать и на посты глав субъектов Российской Федерации при поддержке федерального центра (который их будет назначать и, очевидно, им содействовать).

Серьезной проблемой на пути реформы остается вопрос о соотношении конституционной модели местного самоуправления и модели, которая будет построена на основе норм нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г.: развивает ли новый Федеральный закон нормы Конституции Российской Федерации или, наоборот, осуществляет, по сути, их скрытую ревизию. Соответственно можно выделить две точки зрения по данному вопросу. Первая основана на нормах ст. 55 и ст. 71 Конституции Российской Федерации: "Федеральный законодатель в силу пункта "в" статьи 71 и части 3 статьи 55 Конституции обладает широкими полномочиями по регулированию права граждан на осуществление местного самоуправления и ограничению этого права в конституционно значимых целях. Тем самым федеральный законодатель как бы получает возможность развивать конституционную модель местного самоуправления, интерпретировать принципы организации муниципальной власти, установленные Конституцией Российской Федерации" <*>. То есть эта позиция обосновывает принятие Федерального закона необходимостью развития конституционных положений о местном самоуправлении, поднятие на новый уровень статуса местного самоуправления в системе народовластия. Она полностью оправдывает новое, гораздо более узкое содержание конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, придаваемое ему федеральным законодательством. Данная позиция представляется не вполне корректной. Пункт "в" ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации говорит не о регулировании местного самоуправления, а о защите прав и свобод человека и гражданина, регулировании гражданства в Российской Федерации, регулировании и защите прав национальных меньшинств. Да и вообще, нельзя отождествлять право на местное самоуправление исключительно с субъективным правом гражданина. Из ст. 3 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление - это, прежде всего, форма народовластия. Исходя из этой же логики неприменима и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, которая допускает ограничение именно субъективных прав граждан. Кроме того, такое ограничение допускается лишь в строго ограниченных случаях, а именно в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подразумевает ли это, что местное самоуправление в его нынешней форме посягает на общественную нравственность?

--------------------------------

<*> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 59.

Противоположная точка зрения на данную проблему выглядит более обоснованной. Достаточно просто сопоставить нормы Конституции и Федерального закона 2003 г., чтобы увидеть целый ряд несоответствий.

Так, вопреки п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации новый Закон определяет, что перечень вопросов местного значения регулируется только в нем самом. Закон устанавливает, что органы государственной власти в отдельных случаях вправе напрямую осуществлять полномочия органов местного самоуправления, что нарушает ст. 12 Конституции Российской Федерации, содержащую гарантии права местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах своих полномочий. Включение в систему местного самоуправления ряда обязательных органов, несомненно, потребует существенных расходов из местного бюджета. Тем самым нарушается ст. 132 Конституции Российской Федерации, гарантирующая самостоятельность местного самоуправления при формировании и расходовании местных бюджетов. Само жесткое закрепление структуры органов местного самоуправления явно нарушает ст. 131 Конституции Российской Федерации, утверждающую, что она (структура) определяется населением самостоятельно и, безусловно, выходит за рамки регулирования общих принципов организации местного самоуправления. Введение жесткого перечня видов муниципальных образований нарушает ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает: "Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". Как уже отмечалось, Конституционный Суд указал, что для такого учета мнения населения необходимо проведение местного референдума. И это далеко не все противоречия. Но в этой связи, конечно, нельзя не отметить и недостатки самой конституционной нормы. Вряд ли можно найти убедительное обоснование необходимости столь жесткого закрепления в Конституции Российской Федерации соотношения государственной власти и местного самоуправления: на разных этапах исторического развития государства оно может и должно быть различным, модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не есть нечто заданное, постоянное, они изменяются, модифицируются.

Из всего сказанного следует, что оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя она строится уже более чем десятилетие. После принятия в 2003 г. нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям и что эти взаимоотношения будут четко, до деталей, урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации: усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные. По сути, справедливо утверждать, что итогом этого процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. При этом некорректно полагать, что этот процесс носит абсолютный, безвозвратный характер. Проблема, как представляется, заключается в другом: эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от государственной или общественной природы последнего, а от того, насколько четко эта природа учитывается при определении компетенции местного самоуправления. Если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения. Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного значения. Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. В таких условиях очень важно четко и последовательно определить государственные полномочия местного самоуправления и закрепить положение о том, что при решении этих вопросов местное самоуправление - это часть государства. С другой стороны, так же четок должен быть и перечень функций, выполняемых местным самоуправлением как общественным институтом. И государство не должно вмешиваться в решение этих вопросов, исключая, безусловно, суверенные прерогативы государства, такие как, например, обеспечение действия Конституции и законов.

Та модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которая была избрана сегодня российскими законодателями, в первую очередь авторами Конституции Российской Федерации (а она, напомним, характеризуется как дуалистическая, т.е. сочетающая в себе черты административной и децентрализованной), постоянной быть не может. Она всегда тяготеет к смещению то к первой из рассмотренных моделей, то ко второй (децентрализованной). Эта тенденция совершенно отчетливо прослеживалось в период с 1995 по 2000 гг., когда принятый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в стремлении в максимально возможной степени придать местному самоуправлению общественный характер предоставил органам местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя собственные налоги и принимая "местные законы" (т.е., по сути, заменяя собой государственную власть). Реалии нашего общества оказались таковы, что государство не смогло обойтись без непосредственного каждодневного участия в решении на местах задач местного государственного управления. Отсутствие достаточных материальных ресурсов, общие принципы осуществления государственного управления диктовали необходимость передачи (скорее, даже оставления, поскольку ранее органы местного самоуправления являлись местными органами государственной власти) обязанностей по решению этих вопросов на уровне местного самоуправления. Но Федеральным законом 1995 г. государство поставило себя в такие рамки, в которых оно не в состоянии было осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением в этой области. Поэтому с конца 90-х гг. XX в. система начала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Налоговый, Бюджетный кодексы последовательно ставили ресурсную базу местного самоуправления под полный контроль государства. А в 2003 г. были изменены и общие принципы организации местного самоуправления, причем изменены таким образом, что государство (как это будет показано ниже) вышло даже за конституционно установленные принципы организации местного самоуправления и конституционно установленные рамки правового регулирования местного самоуправления. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в будущем в Российской Федерации может в полной мере утвердиться административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Такое развитие модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления кажется вполне логичным.

Итак, неизменным во взаимоотношениях государства и муниципальных образований осталось определение органами государственной власти общих принципов организации местного самоуправления; обеспечение общеобязательности решений органов местного самоуправления для населения; осталась "двойная" компетенция местного самоуправления: отдельные государственные полномочия и вопросы местного значения. Государство обеспечивает судебную защиту местного самоуправления, осуществляет контроль за законностью действий и решений местного самоуправления, включая административный контроль в сфере делегированных полномочий. Принципиальные изменения коснулись регулирования территориальных основ местного самоуправления, структуры и компетенции органов местного самоуправления, т.е. определения пределов его самостоятельности, экономических и финансовых основ местного самоуправления. Ниже эти изменения будут подробно проанализированы.

В заключение следует отметить, что вопрос о природе местного самоуправления, который обсуждается мировым научным сообществом уже много десятилетий, вряд ли когда-нибудь получит универсальное решение. Государственная и общественная составляющие природы местного самоуправления постоянно эволюционируют, изменяются, зависят от конкретной исторической обстановки и экономических предпосылок.

<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме § 1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления:

  1. Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. § 3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  3. Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  4. § 2. Исторические аспекты формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  5. Глава I. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УРОВНЕЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
  6. Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели, 2007
  7. § 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
  8. Глава 18. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНЫМИ СУБЪЕКТАМИ УПРАВЛЕНИЯ
  9. § 1. Формы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации
  10. VII. Местные органы государственной власти и управления в РСФСР. Местное самоуправление в РСФСР
  11. 4.4. Органы государственной власти и местное самоуправление
  12. 1. Понятие, общая характеристика и виды преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  13. Раздел пятый Система государственной власти. Основы местного самоуправления
  14. Глава III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  15. Статья 46. Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или орга-на местного самоуправления городского округа
  16. Глава V. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  17. § 3. Определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления