<<
>>

Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В соответствии с изложенными теоретическими основами, в Российской Федерации была построена и преобразуется в настоящее время действующая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. Как уже было отмечено, в России реализована дуалистическая модель взаимоотношений.
На первом этапе (1993 - 2000 гг.) эта модель эволюционировала в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Государство признало местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, как было отмечено в одном из решений Конституционного Суда Российской Федерации: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления" <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.
Российская Федерация не только признала местное самоуправление, но и гарантировала его, т.е. обязалась обеспечивать его развитие, защищать местное самоуправление от нарушения его прав. Одним из способов гарантирования защиты местного самоуправления от вмешательства государственной власти является обеспечение его самостоятельности. В развитие конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления нормы федерального законодательства установили предметы ведения местного самоуправления, определили полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Государством был установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления. Решения, принятые органами местного самоуправления, их должностными лицами или непосредственно населением в рамках установленной компетенции, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Нарушение самостоятельности местного самоуправления влечет применение мер юридической ответственности. В случае нарушения их самостоятельности население муниципального образования, органы или должностные лица местного самоуправления вправе обратиться в суд. Наиболее ярким подтверждением того, что дуалистическая модель взаимоотношений изменялась в направлении децентрализованной, являются решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. <*>, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2000 г. и решение Коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 декабря 2000 г. о признании неправомерным присвоения органами государственной власти Москвы (мэром Москвы, администрацией Москвы и Московской городской Думой) функций и полномочий местного самоуправления <**>.
Названными решениями органам государственной власти Москвы предписано привести в соответствие систему московского законодательства о местном самоуправлении с федеральным. Фабула данного дела такова: представители Московской городской Думы полагали, что Москва является муниципальным образованием, в котором районные управы не являются органами местного самоуправления, а являются органами власти районов, которые осуществляют функции местного самоуправления. Статьей 6 Устава Москвы был установлен двойной статус представительного и исполнительного органов власти Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов (ч. 1). Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти г. Москвы считался выборный орган - Московская городская Дума (далее - Дума) (ч. 2). Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти г. Москвы являлась Московская городская администрация (ч. 3). Как установил Московский городской суд, тот факт, что мэр г. Москвы и Московская городская Дума являются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, следует не только из положений Устава г. Москвы, но и из законодательно определенных полномочий этих органов государственной власти, на которые распространяется действие Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <***>.
--------------------------------
<*> Тверская, 13. 2001. N 39.
<**> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 октября 2000 г. N 5-Г00-111 // Архив Верховного Суда Российской Федерации.
<***> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ, от 8 февраля 2001 г. N 3-ФЗ, от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ, от 11 декабря 2002 г. N 169-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ, от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 202-ФЗ, от 31 декабря 2005 г., N 203-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; Российская газета от 1 августа 2000 г. N 147, от 14 февраля 2001 г. N 31, от 14 мая 2002 г. N 83, от 27 июля 2002 г. N 137, от 14 декабря 2002 г. N 235, от 8 июля 2003 г. N 131, от 23 июня 2004 г. N 131, от 15 декабря 2004 г. N 277, от 30 декабря 2004 г. N 290, от 26 июля 2005 г. N 161, от 31 декабря 2005 г. N 297.
Суд указал, что п. 5 и п. 6 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. С учетом этого осуществление полномочий местного самоуправления в г. Москве мэром г. Москвы и Московской городской думой, равно как и придание им статуса городских органов местного самоуправления, не может быть признано соответствующим федеральному законодательству. Из этого суд сделал вывод о том, что общегородских органов местного самоуправления в г. Москве не существует, а их функции незаконно осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Но федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г. Москвы должно действовать без каких-либо ограничений, поэтому нормы Устава г. Москвы, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащие федеральным законам, применению не подлежат.
Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая данное дело в качестве кассационной инстанции, указал, что, в принципе, Москве могут быть присущи определенные особенности. Особый статус г. Москвы как столицы Российской Федерации и города федерального значения отражен в Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" <*> (в редакции Федерального закона от 18 июля 1995 г. N 107-ФЗ <**>) и в ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Под статусом столицы Российской Федерации в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" понимается правовое положение г. Москвы, обусловленное установленными настоящим Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти г. Москвы в связи с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 19. Ст. 683.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2863.
Право жителей города на осуществление местного самоуправления не является особенностью правового положения г. Москвы и осуществляется на основе федерального законодательства о местном самоуправлении. В соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с ч. 1 и ч. 3 ст. 12 этого же Федерального закона население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга. Следовательно, в федеральном законодательстве для городов федерального подчинения Москвы и Санкт-Петербурга установлены некоторые особенности, обусловленные необходимостью сохранения единства городского хозяйства, которые ни в коей мере не отменяют действия общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Но даже эти особенности не допускают возможности решения вопросов местного значения органами и должностными лицами государственной власти. Таким образом, государство явно стремилось отделить местное самоуправление от системы государственной власти, разделить функции государственных и местных органов власти.
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, свидетельствует также о первоначальном намерении государства предоставить максимальную степень самостоятельности местному самоуправлению. Последовательная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления свидетельствует о том, что государство стремилось к тому, чтобы в самоуправлении его общественные начала преобладали над государственными чертами, чтобы население муниципального образования, органы местного самоуправления могли заниматься в первую очередь реализацией своих местных интересов. Органам местного самоуправления было разрешено любыми способами участвовать в гражданско-правовом обороте, т.е. решать задачи частноправового характера (только сейчас, в новом Федеральном законе эта деятельность ограничивается: введен, например, в ст. 50 Федерального закона исчерпывающий перечень видов имущества муниципальных образований и направлений его использования, хотя наличие такого перечня не во всем согласовывается с нормами Конституции Российской Федерации). То есть, по сути, в тот период можно говорить о стремлении государства придать самоуправлению преимущественно общественную природу, с одной стороны, как форме самоорганизации, институту гражданского общества, и, с другой стороны, лишь до определенной степени сохранить в нем черты института государственного, наделенного правом принятия общеобязательных решений, выполнение которых подкрепляется принудительной силой государства.
Таким образом, можно утверждать, что в период 1993 - 2000 гг. местное самоуправление рассматривалось как своего рода "промежуточная область" между государством и гражданским обществом, особая сфера, в которой пересекаются, порой сталкиваются и по мере возможности гармонизируются государственные и общественные интересы.
Вмешательство органов государственной власти в решение вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления, становилось предметом судебного рассмотрения. Органы местного самоуправления в таких ситуациях обращались в суд, и, как показывает практика, если неправомерность такого вмешательства доказывалась, суд восстанавливал нарушенные права местного самоуправления. Так, житель г. Жуковского обратился в суд с жалобой на постановление исполняющего обязанности главы администрации Московской области об освобождении от исполнения обязанностей главы администрации г. Жуковского К. и о назначении на эту должность М., указывая на то, что это постановление принято с превышением полномочий областной администрации и нарушает право жителей г. Жуковского на самостоятельное формирование органов местного самоуправления. Решением суда жалоба была удовлетворена. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оставила решение без изменения. Пленум Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев это дело, указал, что закрепленный в ст. 12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления и положение о том, что его органы не входят в систему органов государственной власти, означает, что все органы местного самоуправления формируются населением, а не органами государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. В ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. установлено, что глава муниципального образования избирается населением этого образования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из его состава в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 1.
Поэтому суд правильно признал неубедительными ссылки областной администрации на то, что ее право назначать глав администраций городов и районов области закреплено в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 <*>, которым утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Противоречащие Конституции Российской Федерации и Федеральному закону положения этого Указа в силу ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации не применяются.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 24. Ст. 2598.
Другой пример. Городская Дума и администрация г. Иркутска обжаловали в суд положение Закона Иркутской области от 29 декабря 1995 г. N 353 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Иркутской области" <*> о включении финансовых управлений городов и районов области в систему государственных органов управления финансами области, в связи с чем руководители финансовых органов на местах назначаются начальником главного финансового управления области, подотчетны ему и действуют на основании Положения, утвержденного начальником главного финансового управления области. Заявители указывали на то, что эта норма Закона нарушает право органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы муниципального образования.
--------------------------------
<*> Восточно-Сибирская правда от 21 февраля 1995 г.
Решением суда, оставленным без изменений Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, требования заявителей были удовлетворены, указанные положения принятого в области нормативного правового акта признаны противоречащими закону и необоснованными. Ограничение права главы органа местного самоуправления формировать аппарат местной администрации, назначать на должности и освобождать от них работников администрации и руководить работой администрации было произведено органами государственной власти с нарушением ст. 12 Конституции Российской Федерации и п. 13 Положения "Об основах организации местного самоуправления Иркутской области". Согласно п. 2 и п. 3 ст. 53 Устава Иркутской области отношения органов государственной власти области и органов местного самоуправления строятся на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции; органы государственной власти области по согласованию с органами местного самоуправления определяют условия, порядок и формы их взаимодействия на основе закона или договора; областные органы государственной власти вправе заключать с органами местного самоуправления договоры и соглашения о передаче (делегировании) полномочий в порядке, определенном законом области. Удовлетворяя заявленные требования, суд правильно учел то обстоятельство, что закон о включении финансовых управлений органов местного самоуправления в единую систему органов государственного управления финансами Российской Федерации отсутствует; не имеется и договора или соглашения областного органа государственной власти с мэром г. Иркутска о передаче (делегировании) каких-либо полномочий в порядке, определенном законом области <*>.
--------------------------------
<*> Восточно-Сибирская правда от 21 февраля 1995 г.
По мнению Е.С. Шугриной, взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления основаны на следующих принципах: 1) органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления; 2) органы государственной власти обеспечивают реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление; 3) органы государственной власти осуществляют правовое регулирование местного самоуправления; 4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований; 5) органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования; 6) органы местного самоуправления предоставляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципально-правовые акты - уставы муниципальных образований; 7) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти строятся на основе принципов законности, взаимного уважения, взаимной ответственности <*>. Представляется, что методология выделения данных принципов, равно как и собственно отдельные принципы, требует уточнения. Как известно, принципы - это наиболее общие, исходные положения, которые определяют наиболее важные устои, основы характеризуемого объекта. В случае с моделью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления к таким основным началам, можно утверждать, относится прежде всего принцип определения государством основ существования и функционирования местного самоуправления. Этот принцип реализуется и посредством закрепления конституционных основ местного самоуправления, и путем принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г., и посредством других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и функционирования.
--------------------------------
<*> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 350 - 355.
Другим важнейшим принципом является принцип признания и гарантированности свободы действий органов муниципальной власти в тех пределах, которые очерчены для них властью государственной. Реализация этого принципа связана и с самоорганизацией местного самоуправления, и с местным нормотворчеством, и практически со всеми основными вопросами деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Третьим фундаментальным принципом является принцип вовлечения населения в решение вопросов как местного значения, так и государственного (делегированных на уровень местного самоуправления). Смысл отделения государственной власти от власти местной связан, как представляется, не с тем, чтобы обособить органы местного самоуправления от органов государственной власти, а с тем, чтобы наиболее важные вопросы своей жизнедеятельности на определенном уровне могло решать само население исходя из собственных интересов и под свою ответственность, без получения указаний со стороны государственных органов. Этот принцип реализуется в активном применении форм прямой демократии на уровне местного самоуправления.
Четвертым базовым принципом взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти является принцип ограничения распространения местного самоуправления определенным уровнем - именно уровнем муниципальных образований. И в Конституции Российской Федерации, и в законодательных актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко определяется территориальная основа местного самоуправления.
Пятым важнейшим принципом является принцип внутренней структуризации местного самоуправления: он касается и вертикального разграничения (уровни осуществления местного самоуправления), и горизонтального (совокупность форм реализации местного самоуправления).
Шестым принципом, как представляется, является принцип непосредственного участия государственной власти в осуществлении местного самоуправления: он проявляется и в реализации органами государственной власти полномочий в сфере местного самоуправления, и во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в рамках делегированных полномочий, и в реализации механизмов, предусматривающих возможность непосредственного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Наконец, в качестве седьмого принципа следует назвать принцип законности взаимоотношений государственных и муниципальных властных институтов и их ответственности за принимаемые решения.
Конституция Российской Федерации и новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:
1) установление общих принципов организации местного самоуправления;
2) регулирование компетенции органов местного самоуправления;
3) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;
4) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
5) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.
Теоретические и практические проблемы реализации изложенных принципов в рамках российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления рассматриваются ниже применительно к указанным сферам.
<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007 {original}

Еще по теме Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

  1. § 3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  2. Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  3. § 2. Исторические аспекты формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  4. § 1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  5. Глава I. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УРОВНЕЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
  6. § 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
  7. § 1. Формы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации
  8. Глава 18. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНЫМИ СУБЪЕКТАМИ УПРАВЛЕНИЯ
  9. Глава 3. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ
  10. Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  11. Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели, 2007