§ 3. Определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления

--------------------------------

<*> Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. С. 32.

Статья 4 Федерального закона 1995 г. к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относит следующие вопросы.

Принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением. Как уже было отмечено выше, существует правовая неопределенность в вопросе о том, что следует считать общими принципами организации местного самоуправления.

Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении осуществляет Министерство юстиции. Согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации <*> оно проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам и осуществляет государственный учет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации вправе рассматривать дела о соответствии законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и отменять те их положения, которые ей противоречат.

--------------------------------

<*> Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 42.

Обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления. "Государство как субъект муниципально-правовых отношений обеспечивает гарантии и условия функционирования местного самоуправления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Свои права и обязанности в области местного самоуправления государство реализует через органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы - прокуратуру, избирательные комиссии" <*>. Государство несет ряд обязанностей по отношению к местному самоуправлению. Так, оно обязано обеспечить самостоятельность местного самоуправления, обеспечить его право на судебную защиту, компенсировать дополнительные расходы, которые несет местное самоуправление в связи с выполнением решений органов государственной власти и т.д. Эти обязанности закрепляются в соответствующих законодательных и иных нормативных актах, но одного лишь нормативного закрепления недостаточно для их выполнения. Необходимы иные, помимо правовых, гарантии - организационные, экономические и т.д.

--------------------------------

<*> Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. С. 68.

Регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность. Данный порядок урегулирован нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. ст. 559 - 566).

Наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией. В настоящее время целый ряд отраслевых законов наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Установление государственных минимальных социальных стандартов. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 769 "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" <*> определил процедуру формирования системы стандартов, которая должна была осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах. Правительство Российской Федерации обязано было подготовить обоснованную концепцию формирования системы социальных стандартов и утвердить ее в установленном порядке. Также был разработан проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Однако нормы нового Федерального закона не закрепляют этой обязанности органов государственной власти. Более того, представляется, что введение данных стандартов, по сути, признано нецелесообразным. По мнению должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации, определение, установление и гарантирование государством реально действующих государственных стандартов (т.е. такого размера материальных и финансовых ресурсов, который действительно позволит обеспечить определенный "социальный пакет" каждому гражданину Российской Федерации, а не станет очередным "минимальным размером оплаты труда", не имеющим под собой какой-либо экономической основы) потребует концентрации в федеральном бюджете свыше 90% всех ресурсов консолидированного бюджета Российской Федерации, что невозможно даже в принципе <**>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.

<**> Материалы Международного семинара Межрегионального фонда информационных технологий на тему "Бюджетный федерализм в России" от 17 - 18 ноября 2001 г. // Архив Межрегионального фонда информационных технологий.

Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. На федеральном уровне принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, регулирующий данные отношения. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о межбюджетных отношениях, регулирующие отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Принятие федеральных программ развития местного самоуправления. Разрабатывает и утверждает данные программы Правительство Российской Федерации. В частности, в последнее время таким образом была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 51. Ст. 6359.

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Если органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, их выполнение должно обеспечиваться одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов. Если органы государственной власти принимают решения, которые влекут затраты из местного бюджета, эти расходы также подлежат обязательной компенсации.

Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Прежде всего такое регулирование осуществляется основополагающими актами, такими как Конституция Российской Федерации. Основную нагрузку по защите прав и законных интересов граждан от имени государства несет судебная система в лице судов общей юрисдикции. Суды общей юрисдикции также рассматривают споры граждан с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. На федеральном уровне приняты Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (перестает действовать с 1 января 2009 г.), регулирующие весь комплекс указанных отношений. В целом, нормы кодифицированного законодательства в финансовой сфере, а также нормы других федеральных законов позволяют обеспечить самостоятельное решение населением и его органами на местном уровне ряда вопросов: в сфере принятия и исполнения местного бюджета, определения ставок местных налогов и т.п.

Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. На федеральном уровне принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 июня 2003 г. N 83-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 97-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 102-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 7 июня 2004 г. N 46-ФЗ, от 12 августа 2004 г. N 99-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ, от 29 июня 2005 г. N 69-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 12 июля 2006 г. N 106-ФЗ, от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ, от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ) <*>, регулирующий указанные отношения. На уровне субъектов Российской Федерации принимаются законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253; Российская газета. 28 сентября 2002 г. N 184; Парламентская газета. 28 декабря 2002 г. N 246 - 247; 31 декабря 2002 г. N 248 - 249; 9 января 2003 г. N 3; Российская газета. 25 июня 2003 г. N 122; 8 июля 2003 г. N 131; 9 июля 2003 г. N 132; Парламентская газета. 27 декабря 2003 г. N 239; 30 декабря 2003 г. N 240 - 241; 31 декабря 2003 г. N 242 - 243; 6 января 2004 г. N 1; Российская газета. 9 июня 2004 г. N 120; 14 августа 2004 г. N 173; 31 августа 2004 г. N 188; 15 декабря 2004 г. N 277; 2 июля 2005 г. N 142; 26 июля 2005 г. N 161; 15 июля 2006 г. N 153; 15 июля 2006 г. N 153; 27 июля 2006 г. N 162.

Установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Неправомерные действия органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции.

Регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов. Специальные главы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления (и прежнего, и нового) регулируют вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления установлена в муниципальном и гражданском законодательстве. Ответственность должностных лиц местного самоуправления установлена в муниципальном, уголовном, гражданском, административном и трудовом законодательстве.

Регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Данные вопросы регулируются Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 10 августа 1994 г. N 23-ФЗ, от 29 ноября 1996 г. N 148-ФЗ, от 19 июля 1997 г. N 106-ФЗ, от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ, от 31 июля 1998 г. N 153-ФЗ, от 31 мая 1999 г. N 105-ФЗ, от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ, от 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 178-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 20 апреля 2006 г. N 55-ФЗ, от 15 июня 2006 г. N 89-ФЗ) <*> и Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 28 ноября 1996 г. N 144-ФЗ, от 31 июля 1998 г. N 144-ФЗ, от 2 апреля 1999 г. N 67-ФЗ, от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ, от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ) <**>.

--------------------------------

<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594; Российская газета. 17 августа 1994 г. N 155; 10 декабря 1996 г. N 236; 23 июля 1997 г. N 140; 4 августа 1998 г. N 146; 7 августа 1998 г. N 150; 7 июня 1999 г. N 107; 10 августа 2000 г. N 153 - 154; 9 ноября 2000 г. N 215; 31 декабря 2001 г. N 256; 28 декабря 2002 г. N 244; 1 июля 2003 г. N 126; 31 августа 2004 г. N 188; 11 марта 2005 г. N 48; 25 апреля 2006 г. N 86; 29 июня 2006 г. N 138.

<**> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1915. Российская газета. 5 декабря 1996 г. N 233; 5 августа 1998 г. N 147; 7 апреля 1999 г. N 66; 5 января 2000 г. N 1 - 3; 18 января 2000 г. N 11; 20 января 2000 г. N 14; 28 декабря 2000 г. N 245 - 246; 29 декабря 2000 г. N 247; 30 декабря 2000 г. N 248; 4 января 2001 г. N 1; 6 января 2001 г. N 3; 10 января 2001 г. N 4; 31 декабря 2001 г. N 256; Парламентская газета. 28 декабря 2002 г. N 246 - 247; 31 декабря 2002 г. N 248 - 249; 9 января 2003 г. N 3; 27 декабря 2003 г. N 239; 30 декабря 2003 г. N 240 - 241; 31 декабря 2003 г. N 242 - 243; 6 января 2004 г. N 1; Российская газета. 31 августа 2004 г. N 188; 17 января 2006 г. N 6.

Регулирование основ муниципальной службы. Принят Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", устанавливающий основы организации муниципальной службы и определяющий статус муниципального служащего.

Все вышеперечисленные вопросы (кроме регулирования общих принципов организации местного самоуправления) не поименованы в Федеральном законе 2003 г. Вместо них ч. 3 п. 1 ст. 5 Федерального закона содержит указание на то, что к ведению федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления. Тем самым федеральный законодатель оставляет себе право максимально широко регулировать любые вопросы местной жизни. Оговорка о том, что делается это лишь в рамках предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, несущественна: как известно, муниципальное право является комплексной отраслью права. Комплексность муниципального права обусловлена, во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер - конституционной, гражданско-правовой, административной и др., а во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены "по двум адресам". С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. То есть отнесение тех или иных вопросов к числу вопросов местного значения (и, тем самым, тех или иных видов общественных отношений к предмету отрасли муниципального права) определяется исключительно уровнем, на котором они возникают, а именно уровнем муниципального образования. Любые виды общественных отношений реализуются на местном уровне. И потому государство, сняв ограничение по уровню (в норме Закона это указание "в области местного самоуправления"), тем самым может осуществлять неограниченное вмешательство в местную жизнь, оно может осуществлять сколь угодно детальное регулирование вопросов местного значения и осуществлять любые полномочия, в том числе и подменяя органы местного самоуправления. Это, как представляется, еще раз свидетельствует о возможности перехода дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

Пункт 4 ч. 1 ст. 5 Федерального закона 2003 г. устанавливает, что федеральные органы государственной власти осуществляют также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данная норма означает, например, что не в уставе муниципального образования может определяться соотношение представительной и исполнительной власти на местном уровне, объем их компетенции, а в данном Федеральном законе. Такой подход не вполне соответствует нормам федеральной Конституции, в частности, он нарушает закрепленный в ст. 12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления. Статус органов местного самоуправления должно определять, согласно конституционной модели местного самоуправления, само население, а не федеральные органы, которые вправе регулировать лишь его общие принципы.

Новый Федеральный закон также осуществляет правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Нельзя не отметить и тот факт, что Закон закрепляет право прямого решения вопросов местного значения федеральными органами государственной власти: п. 2 ст. 5 допускает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Это еще раз свидетельствует о новых принципах развития дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть 5 ст. 14 Федерального закона 1995 г. содержит прямо противоположную норму: осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Весьма существенные изменения новое законодательство вносит в сферу полномочий субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. По Закону 1995 г. субъекты Российской Федерации наделены целым рядом специальных полномочий, прописанных в ст. 5 Федерального закона. В новом Федеральном законе их компетенция определена в весьма общем виде: ч. 4 п. 1 ст. 6 относит к полномочиям субъектов Российской Федерации правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Несмотря на эту общую фразу, можно предположить, что конкретный перечень полномочий, осуществляемых субъектами в Российской Федерации, практически не изменится. Наиболее важными полномочиями, которые они, по сути, продолжат осуществлять, являются следующие.

Принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением. На федеральном уровне, согласно принятой доктрине, следует регулировать только общие принципы организации местного самоуправления. Весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации в развитие этого положения были приняты как комплексные законы о местном самоуправлении, организации местного самоуправления, принципах местного самоуправления, так и специальные - о финансовой и финансово-экономической основе местного самоуправления, о муниципальной собственности и ее разграничении, о границах и территориях муниципальных образований и др.

Обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации. Это полномочие закрепляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Если на федеральном уровне основным механизмом, обеспечивающим соответствие законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, является Конституционный Суд Российской Федерации, то на уровне субъекта Российской Федерации такими органами являются, во-первых, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Кроме того, важная роль в этом механизме будет принадлежать законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации, поскольку объявление той или иной нормы закона противоречащей Конституции Российской Федерации еще не влечет ее автоматического изъятия из закона. Приведение законов в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством - это задача, которая должна решаться именно законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность. Данный порядок регулируется нормами специальных законов субъектов Российской Федерации о разграничении собственности, о порядке передачи собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность и др.

Регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. В основном данные отношения уже урегулированы основополагающим для бюджетной сферы федеральным актом - Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако межбюджетные отношения по-прежнему остаются актуальной проблемой в субъектах Российской Федерации, прежде всего в их взаимоотношениях с местными бюджетами. Ряд субъектов Российской Федерации приняли законы о межбюджетных отношениях.

Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Это полномочие призвано обеспечить соответствие доходов местного бюджета его расходам. На основе определения минимально необходимых расходов местного бюджета органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны обеспечить муниципальному образованию достаточное количество финансовых ресурсов для покрытия этих расходов.

Принятие региональных программ развития местного самоуправления. Разрабатывают и утверждают данные программы органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации уже приняты и реализуются программы развития социальной инфраструктуры муниципальных образований, поддержки местного самоуправления и др.

Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Права граждан на осуществление местного самоуправления устанавливаются на уровне закона субъекта Российской Федерации. Обеспечиваются данные права посредством нормативного закрепления форм реализации данного права, обеспечения формирования и деятельности органов местного самоуправления. Эффективным механизмом защиты данного права на уровне субъекта Российской Федерации может стать конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, в случае если гражданину предоставляется возможность подачи в него жалобы на нарушение прав, закрепленных в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации.

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Если органы местного самоуправления наделяются законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями, их выполнение должно обеспечиваться одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов. Если органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают решения, которые влекут затраты из местного бюджета, эти расходы также подлежат обязательной компенсации.

Регулирование законами в соответствии с Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. С целью реализации этого полномочия принимается целый комплекс законов на уровне субъекта Российской Федерации: о местном самоуправлении, формировании органов местного самоуправления, местном референдуме, собраниях и сходах граждан и др. А.А. Акмалова указывает на то, что использование исторических и иных местных традиций является одним из наиболее важных конституционных принципов в организации местного самоуправления и в России. Его закрепление было обусловлено богатым историческим прошлым и разнообразием представленных в России народов и культур. Реализация данного принципа позволяет создать многообразие моделей местного самоуправления, каждая из которых была бы адекватна историческим и региональным особенностям данного муниципального образования <1>. К сказанному следует добавить, что и модель взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью в каждом таком муниципальном образовании будет отличаться своей спецификой. Любая система неминуемо видоизменяется "под воздействием внешней среды (а подчас и изменяющихся правовых, территориальных и финансово-экономических основ). В результате этого формируется новое качество - иная совокупность функциональных организационно-структурных особенностей, под влиянием которой изменяется в целом и модель" <2>. Вполне очевидно, что муниципальное образование вправе оспаривать в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, затрагивающие права и законные интересы местного самоуправления. В качестве примера этого можно привести Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2003 г. N 60-Г03-10 <3>. Администрация г. Петропавловска-Камчатского обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению подп. 3 п. 2 ст. 17 Закона Камчатской области N 87 от 16 июня 1997 г. "О муниципальной службе Камчатской области" <4>, ссылаясь на то, что данная норма предусматривает ограничение для граждан в поступлении на муниципальную службу в Камчатской области в случае их близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если их муниципальная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Эта норма противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", которые не предусматривают ограничения совместной муниципальной службы близких родственников.

--------------------------------

<1> Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001. С. 53.

<2> Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. С. 53 - 54.

<3> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 6.

<4> Архив администрации Камчатской области.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала следующее. Пункт 1 ст. 20 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) предусматривает, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В ст. 11 этого Федерального закона приведен перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, однако ограничение совместной муниципальной службы близких родственников в связи с их подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому в данной норме не предусмотрено. В отличие от ранее действовавшей ст. 20 Кодекса законов о труде Российской Федерации, принятого в 1971 г., не предусмотрено такого ограничения и в Трудовом кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 февраля 2002 г. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Трудового кодекса Российской Федерации <*> никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. В силу п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Согласно ч. 3 ст. 3 Трудового кодекса Российской Федерации не является дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3.

Поскольку федеральный закон, ограничивающий права близких родственников на совместную муниципальную службу, в настоящее время отсутствует, суд пришел к правильному выводу о противоречии оспариваемой нормы Закона Камчатской области федеральному законодательству.

Таким образом, любой нормативный акт, изданный органами государственной власти, если он затрагивает права и законные интересы местного самоуправления, может быть обжалован в суд.

Принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации административное право отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие вопросы административного права и в том числе административной ответственности. Во многих субъектах Российской Федерации такие акты уже приняты.

Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований. Этот порядок определяется в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или в специальных законах о порядке регистрации уставов муниципальных образований.

Важно отметить при этом, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, так же как и правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления, может осуществляться субъектами Российской Федерации только в случаях, специально оговоренных в Федеральном законе 2003 г.

Итак, в основном, как видно, деятельность государственной власти на местном уровне преследует следующие цели: "Выступая участниками муниципально-правовых отношений, органы государственной власти оказывают государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для его становления и развития, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществляя контроль за их исполнением" <*>.

--------------------------------

<*> Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. С. 68.

Следовательно, проведенный анализ показал, что на федеральном уровне впервые появилось достаточно подробное определение предметов ведения и полномочий муниципальных образований, благодаря чему могут быть устранены существенные неопределенности построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а именно становится возможным четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, ясное определение пределов ответственности каждого из элементов этой системы. Только при условии последовательной реализации этих шагов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации возможно создание эффективной модели взаимоотношений разных форм публичной власти.