<<
>>

§ 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусмотрена в Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Нестабильность взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления привела к тому, что модель, задуманная как дуалистическая, стала эволюционировать в направлении исключительно координационных отношений государственной власти и местного самоуправления, что не могло "устроить" государство, поскольку такая модель взаимоотношений означает практически полную утрату контроля над одним из уровней публичной власти.

Федеральный закон 1995 г.

также устанавливает возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями довольно часто имеет место как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Например, в Иркутской области был принят и действует целый ряд законов, которыми органы местного самоуправления были наделены отдельными государственными полномочиями. Так, Законом от 25 ноября 2005 г. N 86-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции" <*> органы местного самоуправления были наделены областными государственными полномочиями по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции. А Законом от 10 октября 2005 г. N 62-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию" <**> органы местного самоуправления были наделены областными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию на территории соответствующих муниципальных образований.

--------------------------------

<*> Восточно-Сибирская правда. 30 ноября 2005 г.

<**> Восточно-Сибирская правда. 20 октября 2005 г.

Наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления материальных и финансовых средств не допускается. Не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, отнесенными к их исключительному ведению Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, Федеративным договором, договорами и соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

С позиций теоретических основ механизма делегирования полномочий важно помнить о том, что "природа местного самоуправления такова, что любая деятельность его органов и должностных лиц, а также муниципальных предприятий, организаций и учреждений должна рассматриваться в конечном итоге как выражение воли местного сообщества, интересов его большинства. С учетом этого, характер переданных государственных полномочий, особенно при сохранении строгих государственных рамок, характерных для публичной сферы, и способа позитивного обязывания, должен быть адекватен интересам населения муниципального образования" <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А.

Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. С. 61 - 62.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий в порядке, установленном законом. Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном законом порядке. Отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления всех муниципальных образований, определенной категории муниципальных образований или группы муниципальных образований, а также отдельного муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. весьма серьезно развивает положения Федерального закона 1995 г. Прежде всего, и это безусловное достоинство нового Федерального закона, в ч. 1 ст. 19 совершенно четко указано: любые полномочия, не отнесенные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В случае если эта норма будет реализована, можно рассчитывать на то, что прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации) противоправная практика наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями.

Порядок наделения остался прежним: согласно ч. 2 ст. 19 должен быть принят соответствующий закон, причем, и это еще одно достоинство нового Закона, четко определяются виды законов в зависимости от того, какие полномочия передаются. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Федеральный закон, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, должен соответствовать определенным требованиям. Например, указывать на вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями, полный перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий. В этот же закон должна включаться методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Если делегирование полномочий требует передачи каких-либо материальных ресурсов, закон должен содержать их перечень, а также решать вопрос о том, передаются они в пользование или становятся муниципальной собственностью. Закон в обязательном порядке должен определить порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий и порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Наделение отдельными государственными полномочиями должно ежегодно "подтверждаться" соответствующими нормами бюджетного законодательства: федерального закона о федеральном бюджете или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации с одновременным закреплением соответствующих субвенций за местными бюджетами.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Практика свидетельствует о том, что суды признают и органы государственной власти, и органы местного самоуправления элементами единой системы публичной власти, органы которой обязаны осуществлять взаимодействие исходя из закрепленной на федеральном уровне модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В качестве примера можно привести Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2004 г. N 16-Г04-14 <*>.

--------------------------------

<*> Архив Верховного Суда Российской Федерации.

Заявление в суд было подано первым заместителем прокурора Волгоградской области в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Волгоградской области от 18 октября 2002 г. N 742-ОД "О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления на территории Волгоградской области" <*>. В обоснование своего требования он сослался на то, что оспариваемым Законом Волгоградская областная Дума с превышением своей компетенции передала органам местного самоуправления полномочия по совершению нотариальных действий. А поскольку нотариальное действие является публичной процедурой, совершаемой от имени Российской Федерации, то, по мнению заявителя, передача органам местного самоуправления полномочий по выполнению таких действий должна осуществляться только федеральным законом. В судебном заседании прокурор указанные требования поддержал в полном объеме и просил Закон Волгоградской области "О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления на территории Волгоградской области" от 18 октября 2002 года N 742-ОД признать недействующим и не подлежащим применению. Представитель Волгоградской областной Думы требования прокурора не признал и пояснил, что в соответствии с п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основы законодательства о нотариате приняты 11 февраля 1993 г., а федеральный закон о совершении отдельных нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления не принят до настоящего времени. В связи с указанными обстоятельствами Волгоградская областная Дума вправе была принять оспариваемый прокурором Закон, который после принятия соответствующего федерального закона подлежит приведению в соответствие с ним. Решением Волгоградского областного суда от 21 апреля 2004 г. заявленные прокурором требования были удовлетворены. В кассационной жалобе председатель Волгоградской областной думы просит отменить указанное решение суда и вынести новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявленных им требований, ссылаясь на ошибочность выводов суда относительно права должностных лиц органов местного самоуправления совершать отдельные нотариальные действия.

--------------------------------

<*> Архив Волгоградской областной Думы.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала: в соответствии с п. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <*>, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

10 октября 2002 г. Волгоградской областной Думой был принят Закон Волгоградской области "О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления на территории Волгоградской области" N 742-ОД. Указанный областной Закон был подписан главой администрации Волгоградской области 18 октября 2002 г. Статьей 1 этого Закона предусмотрено, что в случае отсутствия нотариусов в населенных пунктах Волгоградской области уполномоченные должностные лица исполнительных органов местного самоуправления совершают следующие нотариальные действия: удостоверяют завещания; удостоверяют доверенности; принимают меры к охране наследственного имущества; свидетельствуют верность копий документов и выписок из них; свидетельствуют подлинность подписи на документах. В ст. 2 оспариваемого Закона указано, что нотариальные действия совершаются должностными лицами исполнительного органа местного самоуправления, перечень которых определяется правовым актом главы администрации муниципального образования Волгоградской области.

Удовлетворяя заявленное прокурором требование, суд первой инстанции правильно принял во внимание, что регулируемые оспариваемым Законом правоотношения относятся к числу отношений, регулируемых нормами гражданского законодательства (ст. ст. 2, 3 Гражданского кодекса Российской Федерации <*>). Судом в этой связи правильно обращено внимание на то, что в силу п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, и, таким образом, предоставление уполномоченным должностным лицам исполнительных органов местного самоуправления прав по совершению определенных нотариальных действий возможно только путем указания на это в федеральном законодательстве.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

В силу ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 <*> (с изменениями от 23 декабря 2003 г.) в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса нотариальные действия совершают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий. Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом. В ст. 19 этого же Закона указано, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

--------------------------------

<*> Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 357.

Статьей 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" совершение нотариальных действий не отнесено к ведению местного самоуправления. Часть 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, а также п. 4 ст. 6 вышеуказанного Федерального закона предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления законами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Таким образом, указал Верховный Суд Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут наделять органы местного самоуправления своим законом только теми полномочиями, которые принадлежат им самим. Следовательно, в данном случае переданные должностным лицам органов исполнительной власти отдельные полномочия по совершению нотариальных действий не могут быть переданы субъектом Российской Федерации, в свою очередь, органам местного самоуправления.

Очень важно отметить при этом еще одну позицию Верховного Суда Российской Федерации: он счел ошибочным указание суда первой инстанции на то, что "хотя в настоящее время органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти, это не свидетельствует об отсутствии у должностных лиц органов местного самоуправления права на совершение отдельных нотариальных действий, которые они вправе были совершать, поскольку в связи с изменениями законодательства о местном самоуправлении федерального закона по данному вопросу до настоящего времени не принято" <*>.

--------------------------------

<*> Архив Верховного Суда Российской Федерации.

С точки зрения Верховного Суда Российской Федерации, довод о том, что если в законе не указано, какой конкретно орган исполнительной власти наделен полномочиями, то им может быть и исполнительный орган местного самоуправления, нельзя признать правильным, поскольку в соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. А согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 6 и 8 вышеуказанного Федерального закона органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их структура определяется населением самостоятельно.

Эти положения свидетельствуют о том, что государство по-прежнему относится к местному самоуправлению как к особой, отделенной от государственной, форме публичной власти. Вместе с тем, как представляется, Верховный Суд Российской Федерации в данном деле не вполне обоснованно применил нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. Согласно переходным положениям данного Закона ст. 5, примененная в данном деле, вступает в силу с 1 января 2009 г., а суд определял полномочия органов местного самоуправления, основываясь на ней как на действующей норме. Такая ситуация еще раз подчеркивает вывод о том, что оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть сформирована лишь при условии полного, детального, последовательного разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти.

Новый Федеральный закон установил право издания федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий обязательных для исполнения нормативных правовых актов и право осуществления контроля за их исполнением.

В новом Федеральном законе отсутствует прямая норма, но анализ ст. 20 показывает, что органы местного самоуправления во всех случаях обязаны принять и исполнять государственные полномочия, даже если они делегируются с нарушением закона. Основанием для отказа от исполнения данных полномочий является исключительно судебное решение, признающее закон, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, не соответствующим требованиям ст. 19 Федерального закона 2003 г.

Тем не менее регулирование вопросов делегирования полномочий органам местного самоуправления осталось неполным. В Федеральный закон 2003 г. следует дополнительно включить положения, позволяющие определить процедуру осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок прекращения исполнения полномочий, порядок возврата материальных ресурсов. Особенно важно четко урегулировать формы и порядок осуществления государственного контроля за исполнением полномочий в целях предотвращения нарушения прав органов местного самоуправления.

<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме § 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

  1. § 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
  2. § 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
  3. Глава 24. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
  4. § 3. Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
  5. § 5. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
  6. Статья 197. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненор-мативных правовых актов, решений и действий (бездействия) го-сударственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдель-ными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц
  7. Глава 3. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ
  8. Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩЬЮ
  9. § 1. Формы передачи органам местного самоуправления государственных и иных полномочий.
  10. Глава 25. ИСПОЛНЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И ИНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
  11. § 3. Определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления
  12. Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  13. 33.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере образования
  14. 38.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области физкультуры, спорта и туризма
  15. 36.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области культуры и искусства
  16. 37.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области социальной защиты населения
  17. 35.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере здравоохранения
  18. § 4. Передача органам местного самоуправления иных государственно-властных и административно-властных полномочий.
  19. 17.5. Права и обязанности органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления в отношении коммерческой тайны
  20. 41.2. Полномочия государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций в сфере обороны. Права и обязанности граждан Украины в сфере обороны