<<
>>

§ 2. Исторические аспекты формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления

Зарождение местного самоуправления начинается с древних времен, с родоплеменных отношений. В какой-то степени племена, существовавшие в доисторическую эпоху, являются прообразами современного местного самоуправления. Так, в работе "Происхождение семьи, частной собственности и государства" Ф. Энгельс писал: "Еще почти триста лет спустя после основания Рима родовые узы были настолько прочны, что один патрицианский род, именно род Фабиев, мог с разрешения сената собственными силами предпринять военный поход против соседнего города Вейи" <*>.
Очевидно, что с исчезновением родоплеменных связей потребность групп людей, сообществ, общин, компактно проживающих в крупных населенных пунктах, городах и селениях, в необходимости самостоятельного управления и решения местных вопросов социальной, экономической и хозяйственной жизни сохранилась не только как традиция родоплеменных отношений, но и как объективная закономерность жизнедеятельности человеческого общества. И потому термин "местное самоуправление" или "муниципальное управление" (как правовое понятие) берет свое начало еще со времен Древнего Рима. "Муниципалитетами" там называли города, пользовавшиеся правами самоуправления <**>.

--------------------------------

<*> Маркс К., Энгельс Ф. Избранные произведения: В 3 т. Т. 3. М., 1986. С. 140.

<**> Рязанцев И.П., Адарченко С.А. Историко-правовые аспекты формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Россия и социальные изменения в современном мире: Сб. научных докладов "Ломоносовские чтения 2004". М., 2004. Т. 1. С. 73.

Современное местное самоуправление в Российской Федерации основано на глубоком историческом фундаменте. Поэтому одной из целей настоящего исследования является изучение исторического опыта и выявление в нем тех особенностей взаимоотношений государства и местного самоуправления, которые могут быть использованы в практике построения современной модели. На актуальность данного вопроса указал Президент Российской Федерации: "Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И прежде всего закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт" <*>.

--------------------------------

<*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 19 апреля 2002 г. N 71.

Предпосылки сегодняшней модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления закладывались еще в XVI в. и даже раньше. Однако исследование истории создания модели взаимодействия местного самоуправления и государственной власти будет сконцентрировано большей частью на опыте второй половины XIX - начала XX в. Именно в этот период возникают актуальные и по сей день теории местного самоуправления (они будут рассмотрены в § 3 настоящей главы) и делаются первые серьезные попытки их помещения на российскую почву.

В определенной степени предпосылками формирования системы земского и городского самоуправления в России во второй половине XIX в. следует считать реформы, проведенные в конце XVIII в. при Екатерине II. Необходимость этих реформ была связана с большим количеством злоупотреблений, допускаемых правящими административными органами, что вызвало крайне серьезное недовольство населения.

В 1766 г. Екатериной II был издан Манифест, согласно которому была создана так называемая комиссия депутатов. В эту комиссию были включены представители от всех территорий и сословий. Заниматься данная комиссия должна была исключительно проблемами, связанными с решением вопросов местного значения. Квоты для представительства распределялись следующим образом: дворяне были представлены одним делегатом от каждого уезда, городские обыватели - одним от каждого города, все иные сословия - одним депутатом от провинции.

Возглавляли процесс формирования депутатского корпуса в каждой провинции выборный предводитель дворянства и выборный голова (в городах). Они же вручали наказы избранным депутатам. Как отмечают исследователи, во всех наказах была отмечена необходимость создания местного самоуправления и наделения его собственной компетенцией. Результатом всех этих действий стало издание двух основополагающих нормативных актов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в Российской империи: "Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи" 1775 г. (Учреждения о губерниях), Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи и Городовое положение 1785 г. <*>. Эти акты действовали и определяли все основные вопросы функционирования местного самоуправления вплоть до второй половины XIX в.

--------------------------------

<*> Полное собрание законов Российской империи. Т. XXII. СПб., 1830.

Согласно первому документу вся территория России была разделена на крупные территориальные единицы - губернии, которые в свою очередь подразделялись на более мелкие - уезды. Городовое положение узаконило особый статус городов и посадов. Заключительным нормативным актом в этой области должен был стать специальный устав, регулирующий статус крестьянства, однако Екатерина II не успела его принять, поэтому организацию волостей и сельских обществ реформа не коснулась. Для решения вопросов местного значения был создан специальный орган царской администрации - "Приказ общественного призрения". Приказ являлся всесословным органом.

Учреждением о губерниях устанавливался особый статус дворянства - оно признавалось местным сообществом (публичной корпорацией), существующим в пределах границ губернии. Дворянству были предоставлены следующие права: на проведение периодических собраний, на избрание губернского и уездного предводителей дворянства, десятерых заседателей верхнего земского суда, уездного судьи и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. На этом примере видно, что Екатерина II ставила перед собой задачу преобразовать каждое из сословий в местное сообщество, действующее на определенной территории и решающее вопросы местного значения. Выделение вопросов местного значения в качестве отдельной группы полномочий свидетельствует о первых попытках децентрализации власти (ведь наряду с представителями центральной власти управление осуществляли и депутаты, избираемые из среды этих местных сообществ), создания самоуправляющихся (до определенной степени) территорий - губерний и уездов.

Жалованная грамота городам большое количество норм посвятила образованию городского сообщества - "общества градского", которое составляли все городские жители, удовлетворявшие определенному имущественному цензу. Городское общество проводило собрания, причем собрание, в принципе, рассматривалось как отдельный орган городского сообщества. Условиями предоставления горожанину права участия в работе собрания с правом решающего голоса (присутствовать на собрании был вправе каждый горожанин) являлось достижение 25-летнего возраста и наличие капитала, ежегодный процентный доход от которого составлял бы не менее 50 рублей.

К компетенции городского собрания было отнесено формирование органов городского самоуправления: выборы городского головы, членов "совестного" суда, депутатов, старост и т.д. Кроме того, собрание вправе было направлять свои рекомендации по вопросам совершенствования городского управления губернатору и формулировать ответы на запросы губернатора. Собрание при определенных условиях могло решить вопрос об исключении того или иного горожанина из городского сообщества. Наконец, городское собрание посредством прямых выборов формировало так называемую общую думу, в которую входили представители всех сословий. Задачей общей думы было решение финансово-хозяйственных вопросов жизни города. Из числа своих членов общая дума избирала так называемую шестигласную думу, которая и занималась оперативным решением большинства вопросов местного значения, т.е. функционировала как исполнительный орган. Согласно ст. 167 Городового положения <*> к компетенции обеих дум относилось:

--------------------------------

<*> Полное собрание законов Российской империи. Т. XXII. Ст. 16584.

1) прокормление и содержание городских жителей;

2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

3) сохранение в городе мира, тишины и согласия;

4) наблюдение порядка и благочиния;

5) обеспечение города привозом необходимых припасов;

6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

7) приращение городских доходов;

8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям <*>.

--------------------------------

<*> Там же.

Поскольку шестигласная дума была наделена той же компетенцией, что и общая, именно шестигласная дума решала вопрос о том, компетентна ли она принять то или иное решение, или вопрос достаточно серьезен и требует его передачи на рассмотрение общей думы.

В начале 1786 г. городские сообщества были созданы в городах Москве и Петербурге, а вскоре и в остальных городах государства. Но практика показала неэффективность работы этой системы в малых (уездных) городах. В них система городских собраний и дум была заменена на более простую систему: городское собрание - совет. В еще более мелких городах вместо советов как коллегиальных органов действовали городовые старосты.

Таковы основные изменения, внесенные Екатериной II в организацию местной власти. Следует указать на то, что органы местного самоуправления не были отделены от органов центральной (царской) администрации. Наоборот, самоуправляющиеся структуры действовали под контролем государственных чиновников. Но тем не менее значение этой реформы необычайно велико, поскольку она предприняла, по сути, первую в истории России попытку децентрализации власти, создания самоуправляющихся структур, имеющих в своей природе помимо государственных еще и общественные черты. Как отмечал А.Д. Градовский, "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению" <*>. Не случайно исследователи называют законодательство Екатерины II первой попыткой формирования российского муниципального права <**>.

--------------------------------

<*> Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления // Собр. соч.: В 9 т. Т. 8. СПб., 1903. С. 546.

<**> Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998. С. 11.

Вплоть до отмены крепостного права действие данных документов, по сути, и определяло функционирование местного самоуправления. В 1861 г. было принято Положение, закрепившее не только отмену крепостного права, но и новый статус крестьянских общин, которые объединялись для целей управления в волости. Общественное управление волостью осуществляли сход, старшина, правление и крестьянский суд. Все названные должности являлись выборными и замещались на три года. Наибольший объем полномочий принадлежал волостному сходу, который формировал все другие органы, назначал должностных лиц и непосредственно решал наиболее важные вопросы местного значения: о предоставлении в пользование земельных наделов, о благоустройстве территории, об обучении грамоте крестьян, о распределении между дворами налогов и сборов и т.д. "Высшим" должностным лицом общины являлся сельский староста, к компетенции которого относилось не только оперативное решение вопросов местного значения, но и осуществление административно-полицейских функций. О существенной роли старосты свидетельствует также и то, что решения сельского схода, как правило, не могли приниматься в отсутствие старосты.

На уровне губернии и уезда за волостным самоуправлением осуществлялся контроль, причем не только административный, но и общественный. В соответствии с "Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" от 1 января 1864 г. <*> на уровне уездов вводились должности мировых посредников (они должны были решать споры крестьян с помещиками), периодически собирались так называемые мировые съезды. Следует отметить, однако, что данные функции общественного контроля осуществляли дворяне. Именно они имели право избираться на должности мировых посредников, им же был придан и статус земских гласных, они становились и руководителями крестьянского самоуправления (в связи с чем получали возможность контролировать процесс избрания крестьянских органов самоуправления). На уровне губерний были созданы губернские по крестьянским делам присутствия, в которые также включались дворяне. Таким образом, крестьянское самоуправление находилось под полным контролем со стороны дворян, что нередко приводило к разного рода злоупотреблениям со стороны последних и массовому недовольству со стороны первых. Это привело к серьезным социальным конфликтам и, как результат, попытке глобальной реформы местного самоуправления. 1 января 1864 г. было опубликовано Положение о земских учреждениях, действие которого в течение нескольких лет охватило 34 губернии европейской части Российской империи. Уже с февраля 1865 г. начали создаваться земские учреждения - органы местного самоуправления нового типа. Окончательное становление нового земского самоуправления в России обычно датируется 1867 г.

--------------------------------

<*> Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. Т. XXXIX. Отделение 1-е. СПб., 1867. Ст. 40457.

Для реализации норм Положения на уровне уездов и губерний создавались так называемые временные комиссии. Уездные временные комиссии составляли избирательные списки и определяли сроки проведения избирательных съездов (по куриям). Губернские комиссии (следует отметить, что их возглавлял лично губернатор) рассматривали и утверждали решения уездных комиссий. Согласно Положению 1864 г. все избиратели были разделены на три курии: землевладельцы, горожане и сельские общества. Выборы проводились в каждой курии. В рамках курий тоже существовало внутреннее деление: так, в съезде землевладельцев могли напрямую участвовать крупные и средние помещики. Мелкие же землевладельцы должны были избрать и направить на съезд своих уполномоченных. Аналогичным образом обстояло дело и в городах: напрямую в съезде участвовали только состоятельные граждане. Курия сельских обществ формировалась по многоступенчатой системе: собственно общества избирали представителей на волостной сход, волостной сход формировал корпус выборщиков, и только из среды выборщиков выдвигались представители в органы земского самоуправления. Положение лишало активного и пассивного избирательного права лиц моложе 25 лет, осужденных, подсудимых и подследственных, отрешенных от должности, лиц, признанных несостоятельными; лиц, "исключенных из духовного ведомства".

На съездах курий избирались "гласные", т.е. лица, имеющие право голоса в органах земского самоуправления. В том случае, если число делегатов съезда совпадало (или было меньше) с числом подлежащих избранию гласных, все делегаты признавались гласными без избирательной процедуры. Срок полномочий гласных согласно Положению составлял три года.

Совокупность всех гласных от всех курий уезда составляла уездное земское собрание. Возглавлял его уездный предводитель дворянства. При проведении первого же земского собрания формировалась уездная земская управа, которая выступала в качестве правопреемника по отношению к ранее действовавшим органам самоуправления, она же оперативно решала все вопросы местного значения на своей территории. В состав управы входило три человека: председатель и два члена (если уезд был крупным - три члена). На своем первом заседании собрание также избирало представителей в губернское земское собрание (как правило, норма представительства была следующей: от каждых шести уездов - по одному представителю). Избранные главы управ являлись членами губернского земского собрания ex officio. Помимо них, в состав собрания включались уездные и губернский предводители дворянства и два-три представителя центральной администрации.

Очередные заседания губернских земских собраний проводились ежегодно. Кроме очередных могли проводиться и чрезвычайные заседания. Председательствовал на заседании губернский предводитель дворянства. На своем первом заседании губернское земское собрание формировало губернскую земскую управу. В состав управы входило три человека: председатель и два члена (в крупной губернии число членов управы могло быть увеличено до семи).

Характеризуя процесс создания земств, П.А. Валуев (министр внутренних дел, председатель земской Комиссии) указывал: "Первый шаг не должен считаться последним, учреждение земства есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием" <*>.

--------------------------------

<*> Цит. по: Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. Т. 2. С. 78.

Компетенция земств определялась под влиянием общественной теории самоуправления. К вопросам местного значения, т.е. предметам ведения земств были отнесены вопросы местного хозяйства: устройство путей сообщения, народное начальное образование, земская медицина, "попечение" о развитии торговли и промышленности, общественное призрение, взаимное страхование и т.д. А сами земства рассматривались, опять-таки в свете положений общественной теории, как юридические лица - общественные союзы. При этом нельзя не отметить, что влиять на социальную политику как таковую земства были не вправе: образование, медицину и другие социальные сферы земства могли финансировать, но не имели права определять направления расходования выделяемых средств, например принимать решения о строительстве новых школ, больниц, закупке оборудования и т.п.

Недостатки общественной теории местного самоуправления проявились немедленно: государство не смогло отделить земства, сведя их функции только к решению местных хозяйственных вопросов. Оно было вынуждено делегировать ряд вопросов на уровень земств, и земства при этом попали в гораздо более сложное финансовое положение, чем современные органы местного самоуправления, поскольку мысли о необходимости соответствия делегируемых полномочий передаваемым материальным и финансовым ресурсам никем не высказывались. При этом функции земств в решении этих вопросов сводились к решению хозяйственных вопросов, но государственного значения они при этом не утратили. Наиболее важными такими полномочиями являлись: устройство и ремонт больших (государственных) дорог; оплата помещений рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других правительственных чиновников; содержание арестантских учреждений; финансирование деятельности посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; финансирование деятельности местных по крестьянским делам учреждений; финансирование деятельности статистических комитетов и др.

Положение о земских учреждениях 1864 г. установило, что к ведению земств относится установление местных (уездных и губернских) налогов и сборов (за исключением налогообложения торговых и промышленных предприятий). Причем право это (в отличие от современных реалий) трактовалось не ограничительно (только из перечня, установленного центральным правительством), а именно как право самостоятельно вводить и отменять новые налоги или сборы. Деятельность земств была основана исключительно на принципе самофинансирования. Никаких дотаций из государственного бюджета земства не получали. В связи с этим их финансовые ресурсы были весьма незначительными. Все их доходы были связаны в основном с введением новых налогов, причем облагать ими земства могли, как правило, исключительно крестьянские земли.

За земствами осуществлялся весьма жесткий контроль со стороны центральной власти: целый ряд решений земств требовали обязательного утверждения губернатором либо министром внутренних дел. Например, это касалось получения займов, проведения ярмарок и т.п.

Любое решение земства могло быть оспорено губернатором. Споры губернаторов с земствами рассматривал Сенат. Все полицейские, административные функции осуществляла исключительно центральная власть. В случае необходимости (например, для обеспечения выполнения принятого решения) земства должны были обращаться к ним за содействием. Выполнение земствами государственных задач требовало их взаимодействия с органами царской администрации. Однако самостоятельность земств, наличие у них хотя и скудной, но собственной финансовой базы привело к противопоставлению, а в целом ряде случаев и противостоянию земств и органов царской администрации, что неизбежно вызвало ухудшение управляемости территориями. Эта проблема была решена путем последовательного ограничения самостоятельности земств, в первую очередь в экономической сфере. Например, в 1866 г. земствам запретили облагать налогами сплавные леса, затем - казенные земли, затем - подакцизные товары <*>. В 1867 г. была введена жесткая цензура в отношении земских печатных изданий. Были ограничены права земств по взаимодействию друг с другом, реализации совместных экономических проектов. Таким образом, при попытке последовательного осуществления в России общественной теории самоуправления практически сразу стала очевидной невозможность ее реализации в полном объеме, центральная власть пришла к осознанию необходимости придания земствам государственных функций, сохранения государственного контроля за земскими органами. Иными средствами сохранить жесткую управляемость территориями было невозможно.

--------------------------------

<*> См.: Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб., 1872.

Городская реформа 1870 г. во многом была похожа на земскую реформу 1864 г.: и по целям и задачам, и по методам реализации, и по стремлению воплотить основные идеи общественной теории местного самоуправления (с учетом тех недостатков, которые позволила выявить земская реформа 1864 г.).

16 июня 1870 г. Александром II было утверждено Городовое положение <*>. Городское самоуправление было организовано в соответствии с теми же принципами, что и земское самоуправление. Определенная часть населения города наделялась правами городского собрания, городское собрание формировало городскую думу, та - городскую управу.

--------------------------------

<*> Полное собрание законов Российской империи. Т. XLVII. СПб., 1875.

Согласно Положению условиями представления избирательного права (и активного, и пассивного) являлись: возрастной ценз (достижение 25-летнего возраста), ценз гражданства (русское подданство), имущественный ценз (владение городской недвижимостью или уплата городских налогов и сборов на определенную сумму) <*>. По аналогии с системой курий жители города делились на три разряда в зависимости от имущественного положения: крупнейшие собственники, средние собственники и мелкие собственники. Разряды составлялась таким образом, чтобы на поступления от каждого из них формировалась 1/3 часть городского бюджета. Естественно, что при такой системе (как отмечают исследователи, она являлась заимствованием прусской трехклассной избирательной системы <**>) в первый разряд (в достаточно крупном городе) попадало не более нескольких десятков горожан, во второй - до нескольких сотен, а в третий - до нескольких тысяч. Каждый из разрядов формировал собственное избирательное собрание и выбирал одну треть от общего числа депутатов (гласных) городской думы.

--------------------------------

<*> Там же. С. 825.

<**> Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. Т. 1. С. 31 - 32.

Городская дума была наделена достаточно широкой компетенцией в сфере управления городским хозяйством. К ее компетенции относилось содержание городских мостовых и тротуаров, чистка улиц на общие средства города, решение вопросов благоустройства города, содержание памятников, устройство кровель, дымовых труб и т.п. В Положении весьма детально перечислены полномочия думы в сфере городских финансов: это и установление, увеличение или уменьшение городских налогов и сборов, и отмена недоимок по городским налогам, и привлечение займов, и принятие в пользу города пожертвований, и определение предметов городских расходов, а равно рассмотрение и утверждение городских смет и т.п.

На первом своем заседании городская дума избирала городского голову и городскую управу. Городской голова при этом утверждался в должности губернатором (в крупных городах - министром внутренних дел). Как правило, управу возглавлял именно городской голова, притом одновременно он председательствовал и на заседаниях городской думы. Как отмечал К.А. Пажитнов, "такой порядок нельзя, однако, считать правильным, т.к. он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя" <*>. Компетенция городской управы была производной от компетенции городской думы. Управа занималась оперативным решением вопросов, связанных с управлением городским хозяйством. Управа также обеспечивала реализацию решений городской думы. К контрольным полномочиям думы относилось определение порядка деятельности управы, определение денежного содержания ее членов, заслушивание отчетов управы об их деятельности, в том числе об исполнении бюджета города, отстранение членов управы от должности. Таким образом, налицо разграничение полномочий на представительные, распорядительные и контрольные. Как и Положение 1864 г., Городовое положение 1870 г. не смогло придать органам городского самоуправления исключительно общественный, хозяйственный характер. Органы городского самоуправления наделялись и тем, что сейчас получило название отдельных государственных полномочий: это и устройство пристаней, переправ и перевозов, и разработка и внесение губернатору предложений об изменении границ города и ходатайства перед правительством через губернатора о местных пользах и нуждах и т.д. Городское самоуправление (с учетом опыта земств) сразу было поставлено под жесткий контроль царской администрации: практически все финансовые решения органов городского самоуправления подлежали утверждению губернатором или министром внутренних дел, последние осуществляли надзор за законностью действий органов городского самоуправления. Создаваемые на уровне губерний губернские по городским делам присутствия выполняли функции судебных органов, разрешая споры органов городского самоуправления между собой и органами администрации. Следует отметить, что в последнем случае состав этих присутствий (в него входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова и председатель мирового съезда) редко позволял надеяться на то, что спор будет решен в пользу города. Как отмечал А.А. Головачев, "у нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном" <**>.

--------------------------------

<*> Там же.

<**> Головачев А.А. Десять лет реформ. С. 120, 128.

Таким образом, и в рамках городского самоуправления оказалось невозможным полностью воплотить в России общественную теорию местного самоуправления. Тем не менее позитивные результаты проведенных реформ не вызывают сомнений. Впервые была сделана попытка реализации идеи о самостоятельном местном самоуправлении, самостоятельно и под свою ответственность занимающемся решением вопросов местного значения. Именно с данных положений во многом начинается формирование российского муниципального права, именно опыт реализации этих реформ позволяет в известной степени моделировать и прогнозировать будущее развитие российского местного самоуправления.

Уже к концу 70-х гг. наступил кризис земских учреждений. Как отмечают исследователи, земства, особенно их представительные структуры, практически прекратили функционировать. Гласные фактически перестали посещать заседания земских собраний <*>. Управы должны были сообразовывать свою деятельность лишь с органами царской администрации и, таким образом, все более ориентировались на них, не принимая во внимание интересы населения территорий. Земства, таким образом, становились частью государственного аппарата, имеющей право "кормления" на той или иной территории. В это же время в России приобретает широкое распространение государственная теория местного самоуправления. "Русское самодержавие, - отмечал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление" <**>.

--------------------------------

<*> См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 90.

<**> Цит. по: Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С. 232.

На базе новой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях <*>. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. Все основные недостатки этого Положения хорошо известны: увеличение цензов, подавляющее преобладание дворян, отмена или существенное ограничение демократических процедур, в соответствии с которыми формировалось земское самоуправление. Но появление этих недостатков в российской практике реализации государственной теории самоуправления вовсе не означает, что сама теория была ущербной. Те исторические особенности России, которые не могли не наложить отпечаток на внедрение теории, привели к подобным результатам. Действительно, дворянство являлось в тот период правящим классом, власть была самодержавной, следовательно, огосударствление земств и должно было проводиться на этих принципах.

--------------------------------

<*> Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. 10. Отделение 1-е. СПб., 1893. Ст. 6927.

Нельзя не отметить, что целый ряд вопросов, связанных с организацией деятельности земств, в новом Положении был урегулирован таким же образом, как и в Положении 1864 г. Это касается и системы избрания гласных по трем избирательным группам (дворяне, прочие избиратели и крестьяне), и двухступенчатой системы формирования губернских земств.

Положение 1890 г. явно преследовало цель сократить расходы на содержание земств, что неудивительно, поскольку они становились частью государственного аппарата: общее число гласных было сокращено на одну треть. Крестьяне губернских избирательных съездов более не проводили, гласных от крестьян назначал губернатор из числа кандидатов, отобранных на волостных сходах. Положение ввело ряд дополнительных (по сравнению с Положением 1864 г.) ограничений избирательного права. Не имели права избирать и быть избранными лица духовного сословия, купцы и промышленники. Вводился и ценз национальности: избирательного права были лишены все представители еврейской нации.

В соответствии с принципами государственной теории местного самоуправления, органы и чиновники центральной администрации получили право прямого влияния на земские органы, вплоть до участия в их формировании. Так, члены управы могли вступить в должность лишь при условии их утверждения губернатором. Отказ губернатора утвердить решение земского собрания о назначении членов управы обжалованию не подлежал. Согласно ст. 124 Положения члены управы являлись государственными служащими (таким образом, появляются новые цензы для занятия данной должности, поскольку лицо, поступающее на государственную службу, также должно было соответствовать целому ряду критериев). Новацией по сравнению с Положением 1864 г. стало то, что в управу могли быть избраны не только гласные, но вообще любые лица, обладающие избирательным правом.

Положение 1890 г. существенно расширило полномочия государственных органов по контролю за деятельностью земств. Если Положение 1864 г. сводило контрольные меры в основном к проверке законности действий и решений земств, то в новых условиях государство вправе было осуществлять и административный контроль за земствами, что, как известно, проявляется в проверке не только законности, но и целесообразности соответствующих действий и решений. Так, согласно ст. 87 Положения 1890 г. губернатор был наделен правом отменить исполнение решения земского собрания как в случае нарушения закона, так и в случае, если решение "не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения" <*>.

--------------------------------

<*> Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. 10. Отделение 1-е. Ст. 6927.

Компетенция земств была существенно расширена. Рассматриваясь как часть государственного аппарата, земства были наделены полномочиями по решению целого ряда вопросов государственного значения. Так, земства занимались народным продовольствием, устройством и содержанием почты, предупреждением и тушением лесных пожаров, удовлетворением потребностей воинского и гражданского управлений и т.д. <*>. Помимо этого земства сохранили полномочия по финансированию социальной сферы: народного образования и медицины, в их ведении осталось решение местных хозяйственных вопросов: исправность дорог и дорожных сооружений, попечение об улучшении местных путей сообщения, заведование капиталами и другими имуществами земства, земское страхование и т.д. У земских органов остались права по созданию собственной ресурсной базы: они по-прежнему заведовали местными губернскими уездными земскими повинностями, денежными и натуральными <**>. Особенностью Положения 1890 г. являлась попытка разграничения компетенции между губернскими и уездными земскими собраниями. Полномочия первых были определены в ст. 63 Положения. К ним относятся: разграничение земской собственности на уездную и губернскую, раскладка между уездами государственных сборов, устройство пристаней, проведение ярмарок, торгов и базаров, установление натуральных и денежных повинностей и т.д. <***>. Полномочия уездных земских собраний были закреплены в ст. 64 Положения. Это раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, представление губернскому земскому собранию сведений и заключений по предметам ведения уездных органов земского самоуправления и представление губернскому земскому собранию ходатайств по вопросам, касающимся местных нужд для их направления правительству. Таким образом, земское управление практически было сосредоточено на уровне губернии.

--------------------------------

<*> Там же.

<**> Там же.

<***> Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. 10. Отделение 1-е. Ст. 6927.

На новых принципах было реформировано и городское самоуправление. Новым избирательным цензам стало удовлетворять приблизительно 2% городского населения, состав органов городского самоуправления был сокращен примерно в два раза. В качестве представителей государственной власти в городе выступали городская управа и городской голова, поэтому они фактически были отделены от городской думы и наделены собственной, весьма обширной компетенцией (по Положению 1870 г. их компетенция была производна от компетенции городской думы). Дума, по сути, утратила права контроля и судебного преследования членов управы. Такие права получила правительственная администрация, поскольку члены управы и городские головы считались государственными чиновниками, подчиняющимися непосредственно губернатору провинции. Вопросы отстранения их от должности решало губернское по городским делам присутствие.

В целом следует отметить, что государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе реформы земского и городского местного самоуправления 1890 - 1892 гг. Эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью подконтрольна центральной власти. Но она не была эффективной, она не приносила реальной пользы населению. Чиновники были заинтересованы лишь в том, чтобы полностью сообразовывать свою деятельность с директивами "сверху", получая за это чины и надбавки к жалованью. Они по определению не могли эффективно решать вопросы местного значения. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что даже социально не вполне зрелое российское общество противилось тотальному контролю со стороны государства. Протестные выступления населения 1904 - 1905 гг. привели к реформе всей системы государственной власти в Российской империи. Первая мировая война ослабила империю, а Февральская революция 1917 г. превратила ее в буржуазно-демократическую республику. По словам Л. Гильченко, в этот период была предпринята последняя попытка повысить роль самоуправления в государстве: "3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под председательством С.М. Леонтьева. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов (более 20. - Н.П.), большинство из которых получили утверждение Временного Правительства... Реформа охватила следующие основные группы вопросов: 1) преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения в ряде городов впервые, пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами; 2) создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство); 3) преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство), было изменено Земское Положение, с устранением опеки подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с изменениями, вызываемыми местными особенностями. Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления" <*>.

--------------------------------

<*> Гильченко Л. Становление самоуправления в России // Городское управление. 1996. N 1. С. 6 - 7.

К сожалению, новые решения, регулирующие вопросы организации и деятельности органов самоуправления, не были реализованы на практике, поэтому невозможно дать им оценку, определить, насколько их можно использовать в сегодняшней нашей действительности. А новая революция привела к появлению новой модели государственной власти - советской, которая отбросила весь накопленный опыт и начала создавать новую модель местной власти.

С победой Октябрьской революции 1917 г. в России была реализована новая концепция организации власти. Первоначально наряду с земствами стали создаваться новые органы местной власти - Советы. Потом началась ликвидация земского самоуправления и уже к середине 1918 г. органы земского самоуправления были почти повсеместно распущены. Новая власть - советская - была основана на принципе единства, согласно которому все органы государственной власти, включая местные Советы, образуют единую систему. Определяя характер такого подхода, В.И. Ленин указывал на то, что он является демократическим, поскольку "местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть" <*>. При этом "на местах органами управления, органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как административного, так хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения. Такой способ организации власти в центре и на местах является не более как организационным выражением и закреплением того политического факта, что власть в стране перешла к пролетарским и полупролетарским ее элементам" <**>.

--------------------------------

<*> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 481.

<**> Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства за 1917 - 1918 гг. N 12. Ст. 179.

Таким образом, очевидно, что местное самоуправление было заменено местным государственным управлением. Территориальное деление государства было отождествлено с административно-территориальным устройством. Административно-территориальное деление в период советской власти обеспечивало управление страной, причем органы государственной власти каждой территории выступали и как объект властеотношений, и как субъект государственно-правовых отношений. Административно-территориальное деление основывалось, как правило, на социальных и экономических предпосылках. Хотя, безусловно, процесс определения границ краев, областей, округов, районов, городов, поселков, территорий сельсоветов суть волевые действия органов государственного управления. Но при данных актах субъективного волеизъявления не могли не приниматься во внимание объективные факторы, такие как наличие экономических зон, инфраструктурных комплексов и т.п. Таким образом, административно-территориальное деление есть результат воздействия не только политических, но и экономических факторов; в идеале же на местном уровне объективно существующие социально-экономические связи должны лишь оформляться политическими актами, и это принципиальная особенность территориальной организации местной власти, которая не может не учитываться и в настоящее время.

Фундаментальные принципы организации новой власти на местах были отражены в научных трудах советских ученых-правоведов. Так, И.А. Азовкин писал, что власть победившего народа мыслилась в форме централизованной системы однородных по социально-политической природе органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом. Последнее подчеркивалось тем, что эта система строится "снизу доверху", демократическим порядком. Это означало, что даже самые низовые звенья Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики <*>.

--------------------------------

<*> См.: Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. М., 1971.

При этом А.И. Лепешкин отмечал, что место местных органов государственной власти в механизме советского государства предопределено тем фактом, что они по своей сути являются органами народного представительства на местах, т.е. осуществляют всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших государственных органов <*>. Местными государственными органами народного представительства являлись, таким образом, те органы, которые избирались местным населением и состояли из его представителей - депутатов, несущих ответственность перед своими избирателями. В основе устройства и функционирования местных Советов лежал принцип "демократического централизма", который предполагал самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в реальности был использован в целях доминирования центральных органов государственной власти над местными. Данный принцип исходил из возможности осуществления руководства вышестоящих Советов нижестоящими. Правовые акты вышестоящих органов советской власти были обязательны для исполнения нижестоящими, и вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов. В целом данный принцип советские государствоведы оценивали, во-первых, как принцип разделения труда между Советами различных уровней; во-вторых, как совокупность отношений в системе Советов, обеспечивающих ее организационное единство; в-третьих, как систему связей Советов с населением. Таким образом, согласно теории советского государственного права, местные Советы являлись властными органами нового типа, сочетающими в своей деятельности функции по принятию решений, их исполнению и контроль за их реализацией. Этот принцип деятельности Советов - "Совет - работающая корпорация" - был научно обоснован В.И. Лениным, и в основу его была положена оценка К. Марксом Парижской коммуны как одновременно и органа законодательной, и органа исполнительной власти. Осуществление этого принципа на местах обеспечивалось особенностями организации местных Советов и их ролью в системе органов государственной власти.

--------------------------------

<*> См.: Лепешкин А.И. Местные органы власти советского государства, 1921 - 1936 гг. М., 1959.

Конституция РСФСР 1918 г. установила, что "Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам". Подраздел "Б" раздела третьего Конституции РСФСР 1918 г. определил территориальную организацию советской власти на местах. В соответствии со ст. 53 Конституции органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Согласно ст. 56 Конституции в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) - это высшая в пределах данной территории власть. В период между съездами такой властью является исполнительный орган съезда - исполнительный комитет. Советы депутатов предусматривались в городах и селениях (в деревнях, селах, станциях, хуторах и пр.). В целях осуществления постоянной деятельности Совет депутатов избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет) в количестве не свыше пяти человек в селениях, а в городах - исходя из одного представителя на каждые 50 членов Совета, но в целом не менее трех и не свыше 15 членов. Кроме того, в ряде случаев Совет формировал президиум, который мог действовать вместо исполкома, но мог и работать наряду с ним. Согласно ст. 60 Конституции РСФСР Совет осуществлял власть в пределах той территории, которая находилась в его ведении <*>.

--------------------------------

<*> История Советской Конституции (в документах). 1917 - 1956. М., 1957.

Следующим этапом развития системы местного государственного управления стало принятие Конституции РСФСР 1925 г. Она сохранила общие принципы организации Советов, но ввела новое административно-территориальное деление. Съезды Советов возникли на краевом уровне и были приравнены в правах к областным.

В 1936 г. была принята новая Конституция СССР, ст. 2 которой установила, что политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) <*>. Конституция РСФСР 1937 г. кроме вышеперечисленных административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа. Местные Советы были связаны едиными общими принципами организации и деятельности, но при этом отличались разным объемом полномочий, структурой аппарата и т.д.

--------------------------------

<*> Там же.

Система местных органов власти, увязанная с административно-территориальным делением РСФСР, начиналась с уровня краев и областей. Советы избирались населением по нормам, устанавливаемым положениями о выборах в местные Советы, утверждаемым Президиумом Верховного Совета РСФСР. Число депутатов, избираемых в Совет, определялось числом жителей, проживающих на его территории. На уровне области Советы могли быть подчинены краевым органам советской власти (Целиноградская, Кокчетавская, Кустанайская, Павлодарская и Северо-Казахстанская области), но в большинстве случаев областные Советы подчинялись непосредственно республиканским органам власти.

Особый статус получили автономные области и национальные округа в качестве административной формы автономии. Порядок их формирования и деятельности регулировался Конституцией РСФСР и Положением, принимаемым самим Советом депутатов трудящихся автономной области, но с последующим утверждением Верховным Советом РСФСР.

Районные Советы возглавляли систему поселковых и сельских Советов, а также городских Советов городов районного подчинения. Сельские Советы могли иметь областное, но могли иметь и республиканское подчинение, причем в последнем случае они обладали большей самостоятельностью в вопросах осуществления экономической и финансовой деятельности. Поселковые Советы, которые создавались в населенных пунктах, возникавших, как правило, вокруг крупных производственных центров, обычно имели районное подчинение. Городские Советы имели районное, краевое, областное, окружное или республиканское подчинение. Советы, образуемые на уровне сел и деревень, были самыми многочисленными и самыми массовыми органами власти на местах. Они, по сути, стали первоосновой местной государственной власти.

Новая Конституция РСФСР 1978 г., принятая вслед за Конституцией СССР 1977 г., изменила название советских органов - они стали Советами народных депутатов, но сохранила в полном объеме их статус и принципы взаимоотношений с вышестоящими Советами. Система местных советских органов опять-таки была связана административно-территориальным делением РСФСР и включала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов.

Главной особенностью Советов считалось то, что в качестве народных представительных органов они являются распорядителями богатств народа, поэтому в какой-то степени любой местный Совет теоретически мог использовать любые необходимые государственные ресурсы. Непосредственно же местными Советами закреплялось то государственное имущество, которое не имело статуса союзного или республиканского значения, т.е. того, которое было предназначено для обеспечения нужд местного населения. Местные Советы обладали и собственными финансами для решения вопросов местного государственного значения. Хотя утверждать, что местные советские органы самостоятельно распоряжались местными бюджетами, вряд ли корректно. По сути, финансовые права местного органа власти сводились к составлению и исполнению соответствующей сметы доходов и расходов, которая утверждалась вышестоящим органом советской власти. Со временем вышестоящие органы перестали утверждать местные бюджеты как таковые, а перешли к утверждению так называемых показателей доходов и расходов, но принципиально это ничего не изменило. В итоге местные бюджеты нижестоящих уровней включались в местные бюджеты вышестоящих уровней, последние - в республиканский бюджет РСФСР. Государственные бюджеты союзных республик образовывали государственный бюджет СССР. Таким образом, местные органы власти были включены в единую систему государственного управления и политически - через систему Советов и их исполкомов, и экономически - через механизмы общенародной собственности и принципы бюджетной системы. В условиях советской власти местное самоуправление в его понимании как института, несущего в себе общественные черты, отсутствовало. По словам Л.А. Велихова, если "придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая "коммунальный" принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует" <*>.

--------------------------------

<*> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. С. 106.

Л.А. Велихов четко определил отличия местной советской власти от центральной. Первая носит подзаконный характер, тогда как вторая является суверенной. К компетенции местной власти отнесены, как правило, дела, связанные с местным хозяйством, с благоустройством той территории, на которую она распространяется, в то время как центральные органы власти решают вопросы общегосударственного значения <*>. В той или иной мере местная власть в РСФСР имела собственные ресурсы, формировалась путем выборов и, как правило, состояла из представителей местного населения. Но принципиальная невозможность признания наличия местного самоуправления в РСФСР связана с тем, что местное самоуправление не являлось самостоятельным. Даже государственная теория местного самоуправления исходит из принципа определенной степени автономии местных государственных органов, проистекающей либо из особого порядка их формирования, либо из особых их юридических отношений с органами центральной власти. Как справедливо указывал А.И. Лукьянов, "Конституция СССР 1977 года и действующие конституции союзных и автономных республик не допускают сведения функций местных Советов к местному самоуправлению. Эта позиция означает неуклонное повышение роли местных Советов именно и прежде всего как органов государственной власти. В этих условиях беспочвенными представляются все еще встречающиеся в юридической литературе попытки трактовать деятельность местных Советов как "местное самоуправление" <**>.

--------------------------------

<*> См.: Там же.

<**> Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 268.

XXVII съезд КПСС также указал, что "самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности, все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни" <*>. При этом, по верному замечанию В.В. Белораменского, "под "государственностью" понимались прежде всего Советы народных депутатов - основа политической системы и одновременно главное звено системы социалистического самоуправления народа. Являясь однородными массовыми организациями народа, образуемыми из числа его представителей, верховные и местные Советы рассматривались как единая система органов государственной власти и народного самоуправления" <**>.

--------------------------------

<*> Материалы XXVII съезда КПСС. М., 1986. С. 55.

<**> Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Правоведение. 1993. N 5. С. 40.

Депутаты (а в первые годы советской власти - и делегаты) местных Советов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. Депутаты избирались на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Мандат депутата местного Совета являлся императивным. Депутат должен был отчитываться перед избирателями и мог быть отозван ими. Наиболее важные вопросы, входящие в компетенцию местного Совета, рассматривались на его сессии.

С теоретической точки зрения главными задачами Советов были руководство подчиненными им органами управления, местным хозяйственным и культурным строительством и охрана правопорядка. Но фактически все эти функции осуществлялись избираемыми Советами исполнительными комитетами (исполкомами). В состав исполкома входили председатель, его заместители, секретарь и члены. Исполкомы имели двойное подчинение: Совету, их избравшему, и исполкому вышестоящего Совета. Существенным недостатком советской системы являлась именно высокая степень зависимости местного Совета от собственного исполкома. Несмотря на то что правовые акты устанавливали подотчетность исполкомов местным Советам, такое подчинение было формальным, все реальные управленческие решения принимались именно исполкомами, а сессия в необходимых случаях лишь (на коротком заседании) утверждала те или иные заранее подготовленные для нее исполкомом решения.

Все эти недостатки: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от органов Коммунистической партии - стали очевидны уже на начальных этапах становления советской власти. Однако за все годы действия советской системы их так и не удалось преодолеть.

Возрождение и новое становление местного самоуправления в России, как уже отмечалось, началось с 1990 г. - с принятия Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и продолжается вплоть до сегодняшнего дня, будучи основанным на иных принципах.

В целом, анализ истории развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, главным из которых является то, что каждая из этих форм власти представляет собой своего рода институт общественного развития; каждая имеет особую территориальную организацию. Единым источником государственной и местной власти является народ. Народ осуществляет публичную власть в разных формах - государственной и муниципальной. Обе охватывают всю территорию российского государства, но если первая является единой и суверенной, то вторая ограничивается уровнем каждого конкретного муниципального образования и является подзаконной, т.е. руководствующейся в своей деятельности государственными установлениями.

Таким образом, попытки реализации общественной и государственной теорий местного самоуправления в дореволюционной России, а также опыт советского государственного строительства свидетельствуют о том, что в "чистом виде" ни одна теория реализована быть не может. Она всегда осуществляется в конкретной исторической, политической и социальной среде, и все положения теории интерпретируются через призму этой среды. Придание органам местной власти исключительно статуса хозяйствующих на определенной территории субъектов невозможно, поскольку государство обязано на каждой территории решать ряд задач государственного значения, и никто не сможет справиться с ними лучше, эффективнее, чем местные самоуправляющиеся органы, в полной мере учитывающие те или иные местные особенности.

Вместе с тем, учитывая возможность таких ситуаций, когда органы местного самоуправления неэффективно реализуют возложенные на них государственные задачи, необходимо обеспечить надлежащий уровень их управляемости и достаточно жесткий контроль со стороны государства. По мнению В.Ф. Матвеева, "относительная зависимость органов местного самоуправления носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых они непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а с другой - правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы" <*>. У местной власти должны быть и необходимые полномочия, и ресурсы и для решения вопросов местного значения, и для реализации отдельных государственных полномочий. Это возможно лишь при условии, что местная власть по своей природе является не столько хозяйственной, сколько государственной. Однако, как видно из опыта реформ 1890 - 1892 гг., чрезмерное огосударствление местной власти также приводит к ее неэффективности и неработоспособности и, помимо прочего, формирует протестное отношение к себе со стороны населения.

--------------------------------

<*> Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 14.

Следовательно, естественно-антропологические, социальные, экономические, ментальные особенности и своеобразие политико-правовой культуры в России в конечном итоге сфокусировались в доминирующей роли государства в развитии местного самоуправления, что и обусловило своеобразие развития местного самоуправления. Российское государство на протяжении всей истории местного самоуправления выступало не только как основной инициатор организации местного самоуправления, но и как необходимое условие его развития, обеспечивая местное самоуправление политической поддержкой - важнейшей составляющей развития не только российского государства, но и общества <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования. С. 247 - 248.

При этом в развитии местного самоуправления в России действовали цивилизационные факторы, которые в совокупности обусловили становление в нашей стране полицеизма - политики общесоциальной опеки государства. Значение полицеизма, как справедливо отмечает А.А. Акмалова, сохраняется и в современных условиях. Не может быть иного пути перехода от жестко централизованной государственной системы к демократическим формам управления <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. С. 115.

Подводя общие итоги, следует отметить, что ни хозяйственная, ни государственная модели местного самоуправления не смогли стать эффективными в российских условиях. Но реализация идеи как "хозяйственного", так и "государственного" самоуправления приносила в ряд сфер общественной жизни определенные позитивные результаты. Это приводит к выводу о целесообразности соединения в Российской Федерации этих видов местного самоуправления и попытке построить "синтетическую модель", которая объединила бы достоинства как государственного, так и общественного самоуправления. А это означает, что в природе российского местного самоуправления должно присутствовать разумное дополнение государственной основы общественными началами.

<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме § 2. Исторические аспекты формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления:

  1. Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  3. § 1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  4. § 3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  5. § 2. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
  6. § 1. Формы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации
  7. Глава I. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УРОВНЕЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
  8. Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели, 2007
  9. Глава 18. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНЫМИ СУБЪЕКТАМИ УПРАВЛЕНИЯ
  10. Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  11. Глава 3. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ
  12. Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩЬЮ
  13. Статья 15. Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации
  14. Статья 15. Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации
  15. Глава 3. ЗАПРЕТ НА ОГРАНИЧИВАЮЩИЕ КОНКУРЕНЦИЮ АКТЫ, ДЕЙСТВИЯ (БЕЗДЕЙСТВИЕ), СОГЛАШЕНИЯ, СОГЛАСОВАННЫЕ ДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ФУНКЦИИ УКАЗАННЫХ ОРГАНОВ ОРГАНОВ ИЛИ ОРГАНИЗАЦИЙ, ОРГАНИЗАЦИЙ, УЧАСТВУЮЩИХ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ, А ТАКЖЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ, ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  16. Статья 16. Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации