<<
>>

§ 1. Формы прямой демократии как элементы системы местного самоуправления

Местный референдум - это голосование населения муниципального образования по наиболее важным вопросам местного значения. К их числу нормы Федерального закона 1995 г. относили принятие устава муниципального образования, определение структуры органов местного самоуправления, установление и изменение границ муниципальных образований, программы развития территорий и др.
Новый Федеральный закон внес принципиальные изменения в эту сферу: согласно п. 1 ч. 10 ст. 35 нового Федерального закона принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Это означает, что основной субъект местного самоуправления - население муниципального образования - лишается права принимать важнейший нормативный акт муниципального образования. Более того, только представительный орган местного самоуправления может изменять устав, а, к примеру, проведение местного референдума по вопросу изменения устава муниципального образования становится противоправным. А ведь очень многие уставы муниципальных образований содержат положения о том, что ряд принципиальных статей устава, например о системе местного самоуправления, статусе представительного органа местного самоуправления, статусе главы муниципального образования и др., запрещено изменять иначе как через местный референдум. Ситуация усугубляется тем, что ст. 35 нового Федерального закона действует с момента опубликования (хотя и применяется только в строго определенных случаях). Согласно нормам нового законодательства местный референдум может проводиться по вопросу о структуре органов местного самоуправления, а также по вопросу о порядке избрания и полномочиях главы муниципального образования, хотя и не всегда. Согласно ч. 5 ст. 34 Федерального закона 2003 г. такой референдум может проводиться лишь в случае преобразования существующего муниципального образования или создания нового муниципального образования.
Причем и такое волеизъявление населения может быть, по сути, проигнорировано. Норма ч. 7 ст. 34 Федерального закона 2003 г. говорит о том, что изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав местного самоуправления. Таким образом, даже если на референдуме будет определена структура органов местного самоуправления, ее можно в силу приведенной нормы изменять. Причем изменять в соответствии с указанной процедурой. А реализация этой процедуры - исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления. Он и будет фактически решать вопросы структуры органов местного самоуправления, а не население муниципального образования, как это предусмотрено нормой ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации. Следовательно, возникает опасность, что данная норма Конституции Российской Федерации может стать фиктивной.

Новый Федеральный закон внес изменения в состав субъектов, имеющих право инициировать референдум: представительный орган самостоятельно не вправе его инициировать, только совместно с главой муниципального образования и главой местной администрации. В число данных субъектов включены избирательные и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах.

Наиболее важные требования к проведению местного референдума закреплены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": непосредственное регулирование вопросов организации и проведения местных референдумов осуществляется законодательством субъектов Российской Федерации, и новый Федеральный закон сохранил данное положение дел. Таким образом, с точки зрения процедур местный референдум будет проводиться по-прежнему, однако его значение, как и в целом степень участия населения в решении вопросов местного значения, как представляется, до некоторой степени уменьшены. Это является еще одним доказательством того, что реформа местного самоуправления может привести к трансформации смешанной формы взаимоотношений государства и местного самоуправления в административную.

Муниципальные выборы - также одна из организационных форм осуществления местного самоуправления, т.е.

элемент системы местного самоуправления, представляющая собой голосование населения муниципального образования по вопросу об избрании депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Новый Закон не внес каких-либо существенных изменений в этот институт местной прямой демократии. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются, как это имело место и до принятия нового Закона, указанным специальным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Выборные органы местного самоуправления избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Выборные органы местного самоуправления избираются на основе любой из избирательных систем, в зависимости от законодательства субъекта Российской Федерации: по мажоритарной системе абсолютного или относительного большинства, по пропорциональной системе, по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Порядок подготовки и проведения выборов органов местного самоуправления определяется также уставами муниципальных образований, которые в этих вопросах должны соответствовать законам субъектов Российской Федерации. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются особенности подготовки и проведения выборов с учетом местных условий.

Право избирать в органы местного самоуправления принадлежит каждому проживающему на территории муниципального образования, достигшему на день выборов 18 лет.

Пассивное избирательное право регулируется законами субъектов Российской Федерации с учетом требований федерального законодательства. Как правило, в органы местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающий на территории муниципального образования, достигший на день выборов 18 лет. Не могут избирать и быть избранными граждане, признанные решением суда недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в выборах в органы местного самоуправления в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и социального положения, образования, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, иных обстоятельств запрещаются.

Граждане участвуют в выборах на равных основаниях. Каждый гражданин имеет один голос. Граждане участвуют в выборах непосредственно и лично. Передача голоса другому лицу не допускается. Голосование по выборам в органы местного самоуправления осуществляется тайно. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Участие граждан в выборах является добровольным и свободным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.

Организация выборов в органы местного самоуправления и контроль за соблюдением избирательных прав граждан возлагаются на избирательные комиссии. При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своих полномочий, установленных федеральными и областными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных и иных органов и организаций. Решения избирательных комиссий, принятые в пределах их полномочий, обязательны для государственных органов, органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений и организаций, а также для их должностных лиц.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления содействуют организационно-техническому обеспечению подготовки и проведения выборов.

Гражданам и общественным объединениям гарантируется свободное проведение предвыборной агитации в соответствии с действующим законодательством. Граждане, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами осуществлять деятельность, побуждающую избирателей к голосованию за или против того или иного кандидата. Кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам гарантируются равные условия доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации. Финансирование мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов в органы местного самоуправления, осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов. Кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации.

Лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз или иным путем свободному осуществлению гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, вести предвыборную агитацию, а также члены избирательных комиссий, должностные лица, члены инициативных групп граждан либо кандидаты, совершившие подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования или допустившие иные нарушения избирательных прав граждан, несут установленную законодательством ответственность. Для проведения выборов образуются избирательные округа и участки.

Законодательство субъектов Российской Федерации определяет порядок выдвижения кандидатов, порядок участия избирательных объединений в избирательной кампании, порядок сбора подписей в поддержку кандидата. В законах субъектов Российской Федерации содержатся нормы о регистрации кандидатов, о статусе кандидата, его правах и обязанностях, устанавливаются порядок и сроки проведения предвыборной агитации. Во многих законах субъектов Российской Федерации детально прописаны нормы о финансировании избирательной кампании, порядке учета денежных средств и финансовой отчетности, порядке проведения голосования, установлены требования к избирательному бюллетеню, закреплен порядок определения результатов выборов и их опубликования.

Возникающие в сфере муниципальных выборов споры разрешаются судами.

Анализ приведенных законодательных позиций, регулирующих институт муниципальных выборов, позволяет утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления, оно по-прежнему остается связанным с населением муниципальных образований, и в связи с этим его природа не может быть охарактеризована как исключительно государственная.

Федеральный закон 1995 г. предусматривал и ряд иных форм прямой демократии, которые население вправе использовать для решения вопросов местного значения: это собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива и обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Собрания (сходы) граждан по Закону 1995 г. являлись формой непосредственной демократии, через которую население и городских, и сельских поселений (города, сельсовета, поселка, села и т.д.) осуществляло местное самоуправление.

Нормы нового Федерального закона различают понятия собрания и схода граждан. Сход согласно ст. 25 Федерального закона 2003 г. - это форма прямой демократии, посредством которой жители реализуют полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. Сходы могут созываться только в небольших муниципальных образованиях с численностью жителей не более 100 человек. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Новый Закон достаточно подробно регламентирует права и обязанности должностных лиц местного самоуправления при проведении схода. Так, обеспечение его проведения возлагается на главу местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. Закон устанавливает, что на сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Как представляется, нормативное регулирование данного вопроса не отличается полнотой и создает ряд проблем его реализации, особенно в сельских поселениях. Прежде всего, нелогичен подход Закона к определению максимальной численности жителей муниципального образования, которые вправе проводить сходы. С.А. Авакьян совершенно справедливо указывает на то, что "не совсем понятно, почему сходы проводятся в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Но почему так? А если их 200 человек, а если их 300 человек, уже нельзя проводить сходы?" <*>. Неясно, чем принципиально отличается муниципальное образование, в котором проживает 101 избиратель, от населения, в котором их "всего" 100. И вполне естественно, что в такой "пограничной" ситуации вполне возможны постоянные колебания: сегодня их 98, через месяц - 102, еще через месяц - снова меньше 100 и т.д. По логике Федерального закона 2003 г. такое муниципальное образование должно будет находиться в стадии постоянной трансформации системы своих органов: создают представительный орган, расформировывают его, потом снова должны создавать и т.д. Абсолютно ясно, что неверен сам подход: именно в таких ситуациях очевидны пробелы Закона, не учитывающего особенности городских и сельских поселений; городские поселения - более крупные, жители в них размещены компактно, количество жителей относительно постоянно, колебания численности незначительны относительно тех пределов, которые определены Федеральным законом. В сельских поселениях ситуация иная, поэтому в таких случаях за основу следует брать и иные критерии, например имущественные: количество дворов, сельских хозяйств в поселении и т.п.

--------------------------------

<*> Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма "круглого стола" от 5 ноября 2003 г. // Архив Независимого института выборов.

В целом, как представляется, новый Закон несколько сузил возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. Напрямую такие вопросы, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и т.д., могут решаться только в муниципальных образованиях, в которых проживает не более 100 человек. Закон более детально регламентирует и процедурные вопросы, касающиеся проведения схода. Это означает, что государство обозначает свой интерес к более детальной регламентации всех местных дел. А это в очередной раз приводит к выводу о том, что дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления видоизменяется государством в направлении административной модели.

Собрания граждан согласно ст. 29 нового Федерального закона проводятся с целью обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Собрания проводятся не на всей, а на части территории муниципального образования. Соответствующий перечень вопросов должен содержать устав муниципального образования. Инициатором собрания могут выступать население муниципального образования, либо представительный орган местного самоуправления, либо глава муниципального образования. Порядок проведения собрания новый Закон не регулирует. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Право жителей города на правотворческую инициативу осуществляется путем внесения проекта решения по вопросам местного значения в представительный орган местного самоуправления.

Проект решения в порядке реализации правотворческой инициативы может быть внесен на рассмотрение, если в его поддержку созданной инициативной группой жителей города собрано определенное число подписей от числа избирателей (определяется в уставе муниципального образования).

В ряде муниципальных образований предусмотрено, что проект решения в порядке реализации правотворческой инициативы рассматривается представительным органом местного самоуправления при обязательном наличии заключения исполнительного органа местного самоуправления. Проекты решений по вопросам местного значения, внесенные населением, подлежат обязательному рассмотрению на заседании представительного органа местного самоуправления с участием представителей населения города, а результаты рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Новый Федеральный закон подтвердил описанное выше право жителей муниципального образования. Согласно ст. 26 Федерального закона 2003 г. с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Закон, и это его достоинство, определил предельную численность инициативной группы граждан - она не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Еще одним достоинством Закона является то, что реализовать данное право жители муниципального образования могут и в том случае, если специальный нормативный акт по данному вопросу в муниципальном образовании отсутствует. В такой ситуации правотворческая инициатива осуществляется непосредственно на основе норм Федерального закона 2003 г. Закон устанавливает сроки рассмотрения проекта нормативного акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы: он подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Из данного положения Закона следует также, что граждане вправе обратиться в порядке правотворческой инициативы не только в представительный орган местного самоуправления, но и в другие органы и к должностным лицам муниципального образования, наделенным правом издания местных нормативных правовых актов. Во всех случаях представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Решения, принятые по результатам рассмотрения правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, должны быть мотивированными. Официальная мотивировка доводится до граждан - инициаторов проекта в письменном виде.

Анализ норм нового Федерального закона, регулирующих порядок реализации правотворческой инициативы, позволяет утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления, оно по-прежнему до некоторой степени осуществляется населением муниципальных образований, и в связи с этим в его природе наличествуют общественные черты, она не может быть охарактеризована исключительно как государственная.

Согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации развивают и конкретизируют эти положения Конституции Российской Федерации, устанавливая правовые и организационные основы порядка рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации имеет право обратиться лично, а также через своего законного представителя, средства связи и массовой информации в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления по вопросам, отнесенным законодательством к их компетенции.

Органы и должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями в установленные настоящим Законом порядке и сроки рассматривать обращения граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры по реализации принятых решений.

Предложения, заявления и жалобы граждан, поступающие из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой информации, а также выступления и опубликованные в печати материалы, связанные с предложениями, заявлениями, жалобами, рассматриваются органами и должностными лицами в порядке и в сроки, предусмотренные законодательством. Обращения граждан могут быть изложены в письменной или устной форме. Видами обращений являются предложения, заявления и жалобы граждан.

Предложения - обращения граждан, направленные на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности муниципального образования и населения.

Заявления - обращения граждан по поводу реализации принадлежащего им права, закрепленного Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Жалобы - обращения граждан по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностных лиц, государственных служащих) права или законного интереса.

Органы и должностные лица обязаны принять обращение, рассмотреть обращение по существу в установленный законом срок, объективно и своевременно проверить все доводы и факты, приведенные в обращении, в случае необходимости принять меры к пресечению неправомерных действий, посягающих на права и свободы граждан, в случае необходимости затребовать дополнительные материалы, затребовать объяснения у должностных лиц, принять мотивированное и основанное на законе решение по обращению и обеспечить его реальное исполнение, сообщить заявителю в установленный настоящим Законом срок в письменной или устной форме о результатах рассмотрения обращения и принятом по нему решении.

В результате рассмотрения обращения граждан орган или должностное лицо принимает одно из следующих решений:

- о полном или частичном удовлетворении обращения, восстановлении нарушенного права гражданина;

- об отказе в полном или частичном удовлетворении обращения, если отсутствуют законные основания для обжалования.

Данные положения в полной мере сохраняют свою силу и с учетом новых положений Федерального закона 2003 г. Эта форма прямой демократии не подверглась модификации. Вместе с тем нельзя не отметить, что нормы ч. 3 ст. 32 нового Федерального закона, обязывающие должностных лиц местного самоуправления рассматривать обращения граждан в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации, не вполне согласуются с положениями Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <*>. Пункт "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации устанавливает, что регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к сфере исключительного ведения Российской Федерации, а нормы названного Федерального закона о порядке рассмотрения обращений данный порядок надлежащим образом регулируют. Таким образом, как представляется, не существует необходимости и, в сущности, предмета правового регулирования у субъектов Российской Федерации в данной области. Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. N 198-ФЗ "О внесении изменения в статью 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**> нормы Федерального закона 2003 г. были изменены: с 1 декабря 2006 г. рассмотрение обращений граждан в органах местного самоуправления осуществляется в порядке и сроки, предусмотренные Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". При этом федеральному законодателю следует рекомендовать развить указанные положения, предоставив субъектам Российской Федерации возможность установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления. Прежде всего, соответствующими актами могут быть сокращены сроки работы с обращениями в органах местного самоуправления. Далее, в нормах федерального законодательства ничего не говорится о возможности направления гражданами обращений в электронной форме, по коммуникационным сетям (например, через Интернет). Нормативные акты субъектов Российской Федерации могут закрепить возможность направления обращений гражданами в такой форме в органы местного самоуправления и обязательность их рассмотрения в общем порядке, если они отвечают требованиям, предъявляемым к письменным обращениям. Подписываться такие обращения могут в порядке, установленном Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" <***>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.

<**> Российская газета. 6 декабря 2006 г. N 274.

<***> Российская газета. 12 января 2002 г. N 6.

Субъекты Российской Федерации могли бы принять собственные правовые акты об административных правонарушениях, содержащие нормы об административной ответственности должностных лиц местного самоуправления за нарушение права граждан на обращения.

Еще одна важная проблема, связанная с указанным правом, возникает в связи с положением абз. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона 2003 г., которое устанавливает, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Но Федеральным законом регулируется право на обращение исключительно граждан, в то время как очевидно, что на местном уровне должны предоставляться гарантии защиты прав и негражданам, поскольку Закон допускает возможность их постоянного проживания в Российской Федерации и даже говорит о возможности при определенных условиях их участия в осуществлении местного самоуправления.

Важный вопрос, обойденный Законом о порядке рассмотрения обращений, - деятельность муниципальных предприятий, учреждений и других подобных организаций. Жители муниципальных образований в повседневной жизни сталкиваются с ними даже чаще, чем с органами и должностными лицами местного самоуправления. Но право на обращение к ним не устанавливается Федеральным законом, так как предмет его регулирования - только обращения граждан к органам и должностным лицам местного самоуправления, а указанные организации и их сотрудники к ним не относятся. Представляется целесообразным урегулировать этот вопрос, причем именно на уровне субъектов Российской Федерации, имеющих четкое представление об особенностях деятельности в муниципальных образованиях данных структур.

Наконец, Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений практически не регулирует институт коллективного обращения граждан (ч. 1 ст. 2 Закона говорит лишь о возможности подачи коллективного обращения). Но на местном уровне должны достаточно широко применяться формы прямой демократии: публичные слушания, собрания, конференции и т.п. Вопросы о том, каким образом в рамках этой деятельности принимать коллективные обращения, как они должны оформляться, существуют ли особенности их рассмотрения (как представляется, эти различия должны быть, с учетом большей степени общественной значимости коллективного обращения по сравнению с индивидуальным), Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений не регламентирует. На эти и другие проблемы, как требующие правового урегулирования, было бы целесообразно указать субъектам Федерации в нормах Федерального закона 2003 г., определяющих общие вопросы, связанные с обращениями граждан в органы местного самоуправления.

Помимо названных, нормы нового Федерального закона установили ряд особых форм прямой демократии, только посредством которых могут решаться определенные вопросы местного значения. Это голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичные слушания, конференции граждан (собрания делегатов) и опросы граждан.

Новый Федеральный закон закрепляет за населением каждого муниципального образования право отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления. Часть 2 ст. 24 Федерального закона указывает, что основания отзыва определяются уставом муниципального образования, но при этом в качестве таковых Федеральный закон признает только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), причем вопрос о противоправности может решить только суд. Это положение принципиально отличается от нормы ст. 48 Федерального закона 1995 г., которая регулировала вопросы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В соответствии с ней ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением могла наступить в результате утраты доверия. Это означает, что, в сущности, именно наличие или отсутствие доверия становилось критерием применения или неприменения мер ответственности. Термин "доверие" носит неправовой характер, им обозначают "уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-либо, чему-либо" <*>. То есть Закон 1995 г. допускал, что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий должностных лиц местного самоуправления. И в связи с этим действие этой нормы позволяло говорить о наличии на уровне местного самоуправления своего рода "усеченного" императивного мандата. "Усеченного", поскольку Федеральный закон 1995 г. не вводил других обязательных элементов императивного мандата: наказов избирателей и отчетов выборных лиц перед ними. Хотя, как показала практика, многие муниципальные образования (например, в Волгоградской области) самостоятельно ввели эти формы прямой демократии, и на территории таких муниципальных образований действовал "классический" императивный мандат.

--------------------------------

<*> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981.

Новый Федеральный закон в еще большей степени сужает сферу применения данного института, поскольку основанием ответственности согласно его нормам становится не наличие или отсутствие доверия, а противоправность деяния или решения. Как известно, "противоправность" означает нарушение нормы права, несоответствие результатов деятельности требованиям и позволениям, содержащимся в нормах права. Противоправное поведение может выступать как в активной форме, т.е. в виде действия, так и в пассивной - в виде бездействия. Следовательно, данный вид ответственности применяется, в сущности, в тех же случаях, что и ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством (хотя последствия, безусловно, могут быть различны: в случае ответственности перед государством возможно не только отрешение от должности, но и применение иных неблагоприятных предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке в случае наступления уголовной, административной или дисциплинарной ответственности). Тем не менее сохранение, хоть и в урезанном виде, права населения на отзыв выборного должностного лица означает, что государство сохраняет общественные черты в природе местного самоуправления, его связь с населением муниципальных образований.

Условия, касающиеся порядка отзыва, регулируются нормами законодательства, описывающими проведение местного референдума. Собственно процедура отзыва определяется уставом муниципального образования. Общим процедурным требованием, предъявляемым Федеральным законом 2003 г., является обеспечение отзываемому лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления или выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В случаях, предусмотренных Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, которое также рассматривается как отдельная организационная форма решения вопросов местного значения. Оно также проводится по правилам, установленным для местного референдума. Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за него проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей.

Новый Федеральный закон предусматривает более широкое вовлечение населения в консультативные процедуры, используя которые органы местного самоуправления смогут более полно учитывать интересы населения при принятии тех или иных решений. В качестве таких процедур Закон вводит публичные слушания, конференции граждан и опросы.

Согласно ст. 28 Федерального закона 2003 г. публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Их организаторами вправе выступать жители муниципального образования, представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования, хотя право назначения слушаний принадлежит только представительному органу местного самоуправления и главе муниципального образования. Несмотря на консультативное значение, использование данной процедуры в ряде случаев Закон определяет как обязательное. К таким случаям, в частности, относятся обсуждение проекта устава муниципального образования, проекта правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, вопросы о преобразовании муниципального образования.

Действующие правовые нормы, регулирующие данный институт, представляются далеко не бесспорными. Например, в соответствии с ч. 4 ст. 28 порядок организации и проведения публичных слушаний определяется только уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (других возможностей Закон 2003 г. не предусматривает). Устанавливается и исчерпывающий перечень требований к правовому акту, регламентирующему проведение публичных слушаний: он должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний; жители должны иметь возможность ознакомиться с проектом муниципального правового акта; должны быть приняты также все необходимые организационные меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования; наконец, результаты слушаний публикуются (обнародуются). Но положения другого федерального акта - Градостроительного кодекса Российской Федерации <*> - содержат целый ряд дополнительных требований к проведению публичных слушаний, не корреспондирующих нормам Федерального закона 2003 г. Так, согласно ч. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Для обсуждения данного вопроса вводятся особые субъекты публичных слушаний: во-первых, граждане, проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение; во-вторых (в случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду), правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия. В подготовке и проведении публичных слушаний участвует особый субъект (не известный Федеральному закону 2003 г.) - Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки (коллегиальный орган, в состав которого на условиях равного представительства входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления). Она информирует участников о проведении слушаний, ведет учет предложений и замечаний, включает их в протокол публичных слушаний. Для проведения данного вида публичных слушаний устанавливается особый срок: один месяц с момента опубликования сообщения. Наконец, итогом таких публичных слушаний является заключение по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, подлежащее официальному опубликованию и являющееся одним из документов, необходимых для предоставления собственно разрешения. Как видно, нормы федерального законодательства не согласованы между собой. Очевидно, что публичные слушания по вопросу использования земли или недвижимости должны по-особому регулироваться на уровне муниципальных образований, но такого требования федеральное законодательство не содержит. Ряд вопросов: например, какое минимальное число жителей муниципального образования (или его части) должно принимать участие в слушаниях, какие правовые последствия влечет утверждение или неутверждение заключения, - явно требуют регламентации на уровне федерального закона. Результатом такой несогласованности и пробельности может стать либо прекращение застройки территорий муниципальных образований, либо игнорирование мнения населения при принятии соответствующих решений.

--------------------------------

<*> Градостроительный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16; Российская газета. 27 июля 2005 г. N 162; 31 декабря 2005 г. N 297; 8 июня 2006 г. N 121; 29 июля 2006 г. N 165; 8 декабря 2006 г. N 277.

В целом, насколько эффективной может стать эта форма осуществления местного самоуправления, покажет практика ее реализации. Однако учитывая тот факт, что наиболее важные формы местной прямой демократии - референдум и муниципальные выборы - зачастую игнорируются гражданами, вряд ли можно ожидать больший эффект от этой новой процедуры.

Конференция граждан по сути своей и типам рассматриваемых вопросов ничем не отличается от собраний граждан. Закон учел совершенно очевидный факт: в крупных муниципальных образованиях достаточно сложно проводить собрания, охватывающие большинство жителей муниципального образования, поэтому предусмотрел возможность того, что вопросы, относимые к компетенции собрания жителей муниципального образования, будут решать не они непосредственно, а их представители - на конференциях или собраниях делегатов. Порядок проведения конференций регулируется уставами муниципальных образований. Итоги конференции публикуются или обнародуются.

Закон закрепил на федеральном уровне в качестве формы осуществления местного самоуправления и опрос граждан. Следует отметить, что многие субъекты Российской Федерации и сами муниципальные образования уже урегулировали данный вопрос в своих нормативных актах. Цель опроса - консультативная: выявление мнения населения и его учет при принятии решений органами местного самоуправления и его должностными лицами. Более того, ст. 31 нового Федерального закона указывает, что органам государственной власти надлежит учитывать мнение населения, высказанное в ходе опроса. Это лишний раз подчеркивает тот факт, что государство намерено напрямую заниматься решением вопросов местного значения, что придает природе российского местного самоуправления отчетливый государственный характер, хотя и с сохранением отдельных общественных черт.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. Закон закрепляет ряд обязательных требований к содержанию данного нормативного акта. Жители должны быть проинформированы об опросе не менее чем за 10 дней до его проведения.

Данный перечень форм прямой демократии, посредством которых население вправе решать вопросы местного значения, не является исчерпывающим. И нормами Федерального закона 1995 г., и нормами Федерального закона 2003 г. установлено, что наряду с предусмотренными формами граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Анализ данных форм организации местного самоуправления позволяет сделать выводы о том, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился, стало очевидно преобладание консультативных форм над императивными. С другой стороны, влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата сохранится, органы местного самоуправления не полностью "отрываются" от населения муниципальных образований и не становятся окончательно составной частью государственного аппарата. Хотя тенденция, как представляется, именно такова. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления непрерывно тяготеет к изменениям, и эти изменения могут быть направлены либо в сторону децентрализованной модели, либо в сторону административной. Проведенное исследование в отношении форм прямой демократии позволяет утверждать, что новое федеральное законодательство ориентирует "движение" данной модели именно в последнем упомянутом направлении.

<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме § 1. Формы прямой демократии как элементы системы местного самоуправления:

  1. Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. 7.5. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления
  3. 8.3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
  4. § 5. Формы государственного контроля за местным самоуправлением
  5. § 2. Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления
  6. § 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
  7. § 1. Формы передачи органам местного самоуправления государственных и иных полномочий.
  8. Глава ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
  9. § 3. Органы местного самоуправления как юридические лица
  10. § 4. Система местного самоуправления
  11. § 1. Местное самоуправление в системе народовластия.
  12. 33.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере образования
  13. 36.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области культуры и искусства