<<
>>

§ 2. Формы опосредованного участия населения в осуществлении муниципальной власти

Отличия органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции Российской Федерации. В качестве таковых выступают: во-первых, субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия, во-вторых, территориальные пределы юрисдикции властных органов, в-третьих, исключительные, им одним присущие особенности. Субъектом, представленным органами местного самоуправления, является население каждого отдельного муниципального образования, в то время как субъектом, представленным органами государственной власти, является либо весь народ Российской Федерации, либо население отдельного субъекта Российской Федерации.
Территориальные пределы юрисдикции органов местного самоуправления ограничены рамками муниципального образования, органы государственной власти Российской Федерации осуществляют свои полномочия на всей территории российского государства, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации - соответственно на территории всего субъекта Российской Федерации. Признаваемыми Конституцией Российской Федерации особенностями органов местного самоуправления являются их тесная связь с населением муниципальных образований, невхождение в систему органов государственной власти и собственная компетенция, которая позволяет им решать вопросы местного значения. Вполне корректной представляется точка зрения о том, что "органы местного самоуправления функционально связаны с органами государственной власти, включены в систему государственно-властных отношений и действуют в единой правовой системе государства. Но это особые органы власти, плотно связанные с населением, которое их образует и которому они служат, решая вопросы местного значения" <*>.

--------------------------------

<*> Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. С. 174.

В связи с изложенным, возникает важный вопрос о наименовании органов местного самоуправления. Как справедливо указывают исследователи, с точки зрения научной скоординированности понятий в системе науки муниципального права любой муниципально-правовой термин должен обозначать строго определенное понятие <1>. Нельзя не согласиться с предложенным В.А. Козловым определением системности научной теории, которая, по его мнению, "проявляется в том, что между ее понятиями устанавливаются определенные логические отношения, и теория приобретает гипотетико-дедуктивный характер... В результате логической связанности понятий в теории ни одно из них не остается независимым, все они взаимно определяют друг друга и накладывают ограничения на возможные интерпретации каждого понятия в отдельности" <2>. С учетом приведенных позиций, по мнению ряда исследователей, "терминологическое обозначение указанных субъектов системы муниципальной власти (органов местного самоуправления. - Н.П.)... не совсем удачно" <3>. Основываясь на том, что "все научные юридические понятия должны формулироваться с точки зрения их юридического содержания" <4>, исходя из того, что "в науке муниципального права понятием, обозначающим самоуправляющееся территориальное образование, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является термин "муниципальное образование" <5>, С.Г. Соловьев делает вывод о том, что "органы, входящие в систему местного самоуправления, осуществляющие деятельность по решению местных вопросов, с точки зрения муниципального права правильнее именовать как муниципальные органы, или органы муниципальной власти" <6>.

С данным выводом нельзя согласиться в полной мере. С одной стороны, наименование "органы муниципальной власти", как представляется, вполне применимо к органам, решающим вопросы местного значения на территориях муниципальных образований. Но, с другой стороны, как уже было отмечено выше, особая сфера деятельности этих органов, их функциональное специальное предназначение как раз и являются теми признаками, которые входят в состав дефиниции, позволяющей четко определить их место в системе органов публичной власти. Таким образом, целесообразно не замещать одно понятие другим, а использовать термины "органы местного самоуправления" и "органы муниципальной власти" как равнозначные.

--------------------------------

<1> Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 105.

<2> Козлов В.А. Проблемы предмета и методологии общей теории права. Л., 1989. С. 35.

<3> Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. С. 104.

<4> Строгович М.С. Философия и правоведение // Советское государство и право. 1965. N 5. С. 80.

<5> Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. С. 104.

<6> Там же.

В структуру местного самоуправления входит два вида органов местного самоуправления: органы местного самоуправления общей компетенции, например представительные органы местного самоуправления (городские и районные собрания, думы и т.д.), и органы специальной компетенции. К последним относятся все те органы, которые специально создаются для осуществления деятельности определенного рода, например комитеты и комиссии по бюджету, налогам, финансам представительных органов местного самоуправления, финансовые управления и отделы исполнительных органов местного самоуправления и др. Хотя классификация по данному основанию иногда приводит к трудноразрешимым проблемам: например, в теории муниципального права можно выделить вопрос о том, к какому из перечисленных видов органов следует отнести местную администрацию и следует ли считать ее единым органом или совокупностью органов. Нормы нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" рассматривают местную администрацию в качестве единого органа местного самоуправления (в таком качестве она обозначена, например, в ст. 34 нового Закона). Вместе с тем представляется, что отдельные структурные, и в особенности территориальные, подразделения данного органа (например, в системе "городская администрация - районные в городе администрации") обладают определенными функциями, свойственными органам местного самоуправления (они могут быть наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения), и в том случае, если в их формировании участвует представительный орган местного самоуправления, они отвечают всем названным в Законе признакам органов местного самоуправления и вполне могут рассматриваться как отдельные органы в системе местного самоуправления того или иного муниципального образования. В таком варианте местная администрация будет представлять собой уже совокупность органов местного самоуправления.

Общий правовой статус всех органов местного самоуправления был определен в гл. III Федерального закона 1995 г. К органам местного самоуправления в соответствии со ст. 14 Федерального закона относятся выборные органы и другие (т.е. как избираемые, так и назначаемые) органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Федеральный закон наделяет все органы местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Население муниципальных образований вправе самостоятельно определять структуру своих органов. Но Закон полагает обязательным существование выборных органов местного самоуправления. Вопрос о природе органов местного самоуправления должен решаться на основе тех же позиций, что и вопрос о природе местного самоуправления. Они, безусловно, в силу прямого указания Конституции Российской Федерации отделены от органов государственной власти. Но, как справедливо указывает С.А. Авакьян, "лишение органов местного самоуправления государственных начал добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую" <*>. В основе природы органов местного самоуправления лежат государственные начала, хотя имеют они и общественные черты.

--------------------------------

<*> Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 47.

Глава муниципального образования был предусмотрен Федеральным законом 1995 г. как должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления. Но наличие этой должности в муниципальном образовании могло быть определено только уставом муниципального образования. Однако, если данный пост предусмотрен, возможность его назначения органами государственной власти была исключена. Уставы муниципальных образований, как было указано в Федеральном законе 1995 г., могут предусматривать, помимо названных, наличие иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, в муниципальных образованиях могли образовываться любые другие органы, создаваемые в каждом конкретном муниципальном образовании. Их наименование, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определялись уставами и иными правовыми актами муниципальных образований.

Нельзя не отметить, что в отдельных субъектах Российской Федерации данные нормы Федерального закона 1995 г. постоянно нарушалась, в ряде случаев были сделаны попытки подчинить органы местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Законом Иркутской области от 10 февраля 1995 г. N 30-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Иркутской области" (в редакции от 24 апреля 2001 г.) <*> финансовые управления городов и районов области были включены в систему государственных органов управления финансами области, в связи с чем руководители финансовых органов на местах стали назначаться начальником главного финансового управления области, были подчинены ему и им было предписано осуществлять свои действия на основании положения, утвержденного начальником главного финансового управления области.

--------------------------------

<*> Архив администрации Иркутской области.

Данные положения Закона были обжалованы в суд городской Думой и администрацией г. Иркутска. Заявители указывали на то, что эта норма Закона нарушает право органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения. Решением суда, оставленным без изменений Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, требования заявителей были удовлетворены, указанные положения принятого в области нормативного правового акта признаны противоречащими закону и необоснованными. При этом Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации особо подчеркнула, что ограничение права главы органа местного самоуправления формировать аппарат местной администрации, назначать на должности и освобождать от них работников администрации и руководить работой администрации было произведено органами государственной власти с нарушением ст. 12 Конституции и законодательства Российской Федерации.

Коллегия указала, что согласно п. п. 2, 3 ст. 53 Устава Иркутской области <*> отношения органов государственной власти области и органов местного самоуправления строятся на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции; органы государственной власти области по согласованию с органами местного самоуправления определяют условия, порядок и формы их взаимодействия на основе закона или договора; областные органы государственной власти вправе заключать с органами местного самоуправления договоры и соглашения о передаче (делегировании) полномочий в порядке, определенном законом области. Удовлетворяя заявленные требования, суд также исходил из того обстоятельства, что федеральный закон о возможности включения финансовых управлений органов местного самоуправления в единую систему органов государственного управления финансами Российской Федерации отсутствует, не имеется и договора или соглашения областного органа государственной власти с мэром г. Иркутска о передаче (делегировании) каких-либо полномочий в порядке, определенном законом области <**>.

--------------------------------

<*> Там же.

<**> Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Вопросы местного самоуправления // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 12.

Таким образом, в период с 1995 по 2003 гг. на уровне федерального законодательства прослеживалась тенденция определения системы органов местного самоуправления лишь в общем виде: Федеральный закон 1995 г. включал в организационно-правовые основы местного самоуправления принцип самостоятельности определения ими своих организационных форм.

Помимо федерального законодательства об организации местного самоуправления, субъекты Российской Федерации также определяли в своих конституциях и уставах основы системы органов местного самоуправления. Так, например, в соответствии со ст. 6 Конституции Бурятии от 22 февраля 1994 г. в Республике признается и гарантируется местное самоуправление. Согласно ст. 105 Конституции Республики Бурятия местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций и является самостоятельным в определении своей структуры и реализации своих полномочий <*>. Следовательно, на основании данной статьи муниципальные образования в Республике имели возможность самостоятельно определить структуру своих органов местного самоуправления и наделить их собственной компетенцией.

--------------------------------

<*> Конституция Республики Бурятия // Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995. С. 8.

Согласно ст. 78 Конституции Республики Карелия от 30 мая 1978 г. (с изм. от 20 января 1994 г.) <*> в ней признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий. Местное самоуправление обеспечивает решение населением вопросов местного значения на основе собственной материально-финансовой базы и государственной поддержки. Местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно и через выборные органы республиканского самоуправления. Местное самоуправление наделяется собственной компетенцией. Структура органов местного самоуправления определяется населением соответствующей территории. Анализ данных норм Конституции Карелии позволяет сделать вывод о том, что в этой Республике структура и компетенция органов местного самоуправления также определяются населением самостоятельно.

--------------------------------

<*> Конституция (Основной закон) Республики Карелия // Конституции республик в составе Российской Федерации. С. 132.

Устав Ставропольского края содержит принципы организации местного самоуправления, к которым относится обязательность создания выборных органов местного самоуправления - собраний представителей <*>, в чьей компетенции находится утверждение и контроль за исполнением бюджета.

--------------------------------

<*> Устав Ставропольского края // Ставропольские ведомости. 10 октября 1994 г. Ст. 73.

Устав Новгородской области содержит общие принципы организации местного самоуправления в области, к которым так же, как это сделано в Уставе Ставропольского края, относится возможность создания выборных и иных органов местного самоуправления <*>. Внутреннюю структуру и компетенцию своих органов муниципальные образования определяют самостоятельно и закрепляют в уставах муниципальных образований.

--------------------------------

<*> Устав Новгородской области // Новгородские ведомости. 3 сентября 1994 г. Ст. 45.

Как уже отмечалось, определение общих принципов организации местного самоуправления относится к сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, и, следовательно, в соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации и нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие организацию местного самоуправления. Такие правовые акты (прежде всего это законы о местном самоуправлении) были приняты в ряде субъектов Российской Федерации. В некоторых законах субъектов Российской Федерации (в Республике Удмуртия, Белгородской, Вологодской, Саратовской областях) введена новая по сравнению с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" норма о системе местного самоуправления. В большинстве законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации дублировались статьи Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющие право граждан на участие в местном самоуправлении и правовую основу местного самоуправления. В отдельные законы (Белгородской, Вологодской, Саратовской областей, Краснодарского края) включены новые нормы об основных принципах (основных началах) местного самоуправления, к которым отнесены принцип самостоятельности, принцип организационной обособленности местного самоуправления, принцип ответственности органов и должностных лиц перед местным сообществом и др.

Органы местного самоуправления на основе предоставленных им полномочий принимают уставы местного самоуправления, в которых закрепляется структура органов местного самоуправления. Анализ уставов муниципальных образований показывает, что при определении в целом системы органов местного самоуправления на территории муниципального образования на основе норм Федерального закона 1995 г. во многих случаях воспроизводилась действующая на федеральном уровне система, называемая "один плюс три". В этой системе "классический принцип разделения властей дополнен новым элементом: над ветвями (законодательной, исполнительной и судебной) власти находится "арбитр" - глава государства, координирующий их деятельность, обеспечивающий их взаимодействие" <*>. Подобная система нашла специфическое отражение в муниципальных образованиях: в них, помимо представительного органа и главы муниципального образования, была введена должность главы администрации; тем самым глава муниципального образования отделялся от системы исполнительных органов, и ему была придана роль должностного лица, стоящего над "ветвями власти". Такой была, например, система организации местного самоуправления в г. Воронеже, которая в соответствии с Уставом города <**> включала главу города, муниципальный Совет и городскую Администрацию, возглавляемую главой городской Администрации. Аналогично организована система местного самоуправления в г. Твери. В соответствии со ст. 24 Устава города <***> органами городского самоуправления Твери являются Тверская городская Дума и Администрация города. Выборным должностным лицом города является глава города.

--------------------------------

<*> Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 130.

<**> Воронежский курьер. 7 октября 1995 г. N 128.

<***> Вече Твери от 6 июля 1996 г. N 124.

Такая система организации местного самоуправления нецелесообразна на территории муниципального образования, поскольку на данном уровне возможно и наиболее важно непосредственное участие населения муниципального образования в решении вопросов местного значения; именно населению должна принадлежать роль "арбитра" при возникновении спора представительного органа местного самоуправления с исполнительным. Кроме того, само разделение органов местного самоуправления муниципального образования на представительный и исполнительный не является обязательным, опять-таки в силу специфики местного самоуправления, его максимальной ориентированности на как можно более широкое привлечение всего населения муниципального образования к решению всех, включая финансовые, вопросов местного значения.

Более удачной представляется другая разновидность системы органов местного самоуправления: ее установлению также не препятствовал Закон 1995 г. (в отличие от Закона 2003 г.). Эта система предполагала, что глава муниципального образования включен в представительный орган и возглавляет его. В этом случае специфика организации финансовой системы местного самоуправления состоит в том, что ее возглавляет и контролирует одно и то же должностное лицо - глава муниципального образования. Так, в соответствии со ст. 38 Устава города Тюмени в состав городской Думы входил выборный глава города (мэр) <*>. В соответствии со ст. 14 Устава г. Касли и Каслинского района Челябинской области для реализации представительных, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных функций местного самоуправления города и района образовывались выборные и другие органы. Выборным органом местного самоуправления города и района, наделенным представительными и контрольными полномочиями, являлся муниципальный Совет. Главой муниципального образования - выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления в городе и районе, являлся глава города и района. Глава города и района являлся председателем муниципального Совета и главой Администрации города и района <**>. Подобная организация местного самоуправления более всего подходила для небольших муниципальных образований, таких как поселки, сельские округа, небольшие районы и города.

--------------------------------

<*> Архив администрации Тюменской области.

<**> Архив администрации Челябинской области.

Наиболее же распространена была построенная в соответствии с нормами Федерального закона 1995 г. система органов местного самоуправления, при которой сосуществовали представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее систему исполнительных органов местного самоуправления. Таким образом, в частности, была организована система местного самоуправления в г. Рязани, где органами местного самоуправления являлись городской Совет и городская администрация. В соответствии со ст. 34 Устава <*> отношения городского Совета и городской администрации строились на принципах самостоятельности и ответственности каждого из них в пределах функций и полномочий, возложенных на эти органы законодательством Российской Федерации, Рязанской области и Уставом города; наличия собственной компетенции Совета и администрации; отказа от взаимной подмены: Совет не вправе решать вопросы, отнесенные законодательством к компетенции администрации, а городская администрация, ее органы и должностные лица не вправе решать вопросы, отнесенные законодательством к компетенции Совета; подотчетности городской администрации городскому Совету. Аналогично была организована система органов местного самоуправления в городах Южно-Сахалинске, Орле, Хабаровске и других муниципальных образованиях.

--------------------------------

<*> Архив администрации Рязанской области.

Реализация норм Федерального закона 2003 г. потребует корректировки каждой из сложившихся систем: прежде всего, это справедливо в отношении определения статуса главы муниципального образования, который может находиться во главе лишь одного из органов местного самоуправления. Совмещение функций новый Закон запрещает.

Внутренняя структура как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и нормами Федерального закона 1995 г. должна была регулироваться местными нормативными актами. И необходимо отметить, что в большинстве регионов это правило соблюдалось, но был и ряд исключений. Ранее (до принятия Федерального закона 1995 г.) в некоторых субъектах Российской Федерации органы государственной власти устанавливали и внутреннюю структуру органов местного самоуправления. Так, например, администрацией Хабаровского края было принято Примерное положение о районном (поселковом, сельском) собрании представителей <*>, которое устанавливало, что в районах края создаются районные собрания представителей, которые формируются из избранных в районном центре представителей и глав администраций поселков и сел, расположенных на территории района. Представители, избранные в районном центре, являются депутатами, главы администраций, входящие в районное собрание, - членами районного собрания и обладают правом решающего голоса, как и депутаты. Администрации районов разрабатывали проекты бюджетов, расходовали средства из них и представляли собраниям отчеты об исполнении бюджетов. Однако следует отметить, что урегулирование данных положений на уровне субъекта Российской Федерации противоречило п. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации и п. 6 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., которые закрепили за субъектами местного самоуправления право самостоятельно определять структуру своих органов. Поэтому Положение утратило юридическую силу, но его статьи на практике были использованы муниципальными образованиями данного субъекта Российской Федерации в качестве норм рекомендательного характера при разработке уставов муниципальных образований.

--------------------------------

<*> Примерное положение о районном (поселковом, сельском) собрании представителей от 12 октября 1994 г. // Архив администрации Хабаровского края.

Большинство представительных органов местного самоуправления не имеют внутренней структуры, т.е. не делятся на комитеты и комиссии, поэтому в рассмотрении и утверждении местного бюджета участвуют все представители данного органа. Таковы представительные органы местного самоуправления сел, поселков, небольших городов и районов, а также представительные органы иных муниципальных образований с небольшим численным составом представительного органа. Например, в г. Благовещенске городская Дума состоит всего из девяти депутатов <1>. Но в ряде муниципальных образований (прежде всего в больших городах) со значительным количественным составом депутатов во внутренней структуре представительного органа местного самоуправления создаются специальные структурные подразделения. Так, решением Липецкого городского Собрания представителей от 21 июня 1994 г. N 10 "О структуре городского Собрания представителей" была утверждена структура городского Собрания представителей г. Липецка <2>. В соответствии с данным решением в структуру городского Собрания представителей была включена, например, специальная комиссия, в ведение которой была передана организация финансовой деятельности на территории г. Липецка, - Комиссия по экономике, финансам, бюджету и градостроительству. Решением городского Совета г. Красноярска от 6 февраля 1997 г. N 2-7 "О временной Комиссии по бюджету Красноярского городского Совета" была утверждена временная Комиссия по бюджету г. Красноярска <3>. Новосибирское городское Собрание депутатов решением от 16 марта 1995 г. N 34 утвердило состав постоянной Комиссии городского Собрания депутатов по бюджетно-финансовой, налоговой и социально-экономической политике <4>. Городская Дума г. Калуги решением от 28 января 1997 г. N 5 образовала свое структурное подразделение - Комитет по бюджетно-финансовой и налоговой политике <5>. Пермская городская Дума решением от 14 февраля 1995 г. N 11 образовала свое структурное подразделение - Комитет по бюджету, экономической политике и налогам <6>.

--------------------------------

<1> Решение городской Думы г. Благовещенска от 24 ноября 1994 г. N 3 "О Регламенте г. Благовещенска" // Архив администрации Амурской области.

<2> Архив Липецкого городского Собрания представителей.

<3> Архив администрации Красноярского края.

<4> Архив Новосибирского городского Собрания депутатов.

<5> Архив городской Думы г. Калуги.

<6> Архив городской Думы г. Перми.

Исполнительные органы местного самоуправления (в тех муниципальных образованиях, где они созданы) имеют внутреннее деление, в них существуют подразделения, наделенные специальной компетенцией. Внутренняя структура таких подразделений определяется путем принятия нормативных актов органами местного самоуправления. Например, решением Челябинской городской Думы от 11 марта 1997 г. N 4/1 было утверждено Положение "О структуре органов местного самоуправления города Челябинска", в соответствии с которым в составе Администрации города было образовано управление финансов <*>.

--------------------------------

<*> Вечерний Челябинск от 20 марта 1997 г. N 52.

Таким образом, на основе анализа нормативных правовых актов, определяющих устройство и структуру органов местного самоуправления, можно констатировать, что к 2003 г. уже была сформирована нормативная база, достаточная для становления системы органов местного самоуправления. Специфика муниципальных образований, и прежде всего размер их территории и количество населения предопределили значительное разнообразие в правовом регулировании органов местного самоуправления каждого муниципального образования.

Но все эти особенности во многом не были учтены в новом Федеральном законе 2003 г. Часть 1 ст. 34 Федерального закона закрепила унифицированную структуру органов местного самоуправления. Ее в обязательном порядке должны составлять представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Все эти органы должны предусматриваться уставами муниципальных образований и наделяться собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Соответствие данных положений п. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, закрепившей положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, вызывает у ряда исследователей определенные сомнения. Так, по мнению А.А. Сергеева, несмотря на то, что в муниципальном образовании допускается существование иных органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования, представляется, что это не более как формальная юридическая дань требованиям Конституции, ст. 131 (ч. 1) которой относит установление структуры органов местного самоуправления к полномочиям населения, а не федерального законодателя и говорит об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций <*>. Поэтому, указывает А.А. Сергеев, еще в ходе разработки проекта новой редакции Федерального закона об организации местного самоуправления было высказано суждение о том, что данные положения суть скрытая ревизия норм российской Конституции <**>.

--------------------------------

<*> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 58.

<**> Там же. С. 59.

Таким образом, можно предположить, что, несмотря на то что согласно п. 2 ст. 34 Федерального закона 2003 г. обязательно должны быть учреждены в муниципальном образовании только представительный орган, главы муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), все остальные поименованные в Законе органы местного самоуправления тоже в обязательном порядке будут создаваться в муниципальных образованиях. Так, новый Федеральный закон с помощью императивных норм закрепляет структуру органов местного самоуправления, которую составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Устав любого муниципального образования согласно п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона 2003 г. должен закреплять структуру органов местного самоуправления. Весьма вероятно, что в случае отсутствия в уставе какого-либо из названных в Законе органов это будет истолковано как несоответствие устава муниципального образования Федеральному закону. И данная позиция Федерального закона в общем и целом вполне оправданна: изучение норм Конституции, регламентирующих местное самоуправление, позволяет сделать вывод о том, что нормы федеральной Конституции не содержат положений, закрепляющих самостоятельность населения или органов местного самоуправления в регулировании организации местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепляет "всего лишь" право на самостоятельное осуществление местного самоуправления, в том числе и путем самостоятельного утверждения структуры органов местного самоуправления. Но структура эта должна в основах своих соответствовать положениям Федерального закона. Поэтому указания на противоречия приведенных норм Федерального закона Конституции Российской Федерации представляются некорректными. Кроме того, можно говорить о том, что и Федеральный закон 1995 г. нарушал приведенное конституционное положение, закрепляя обязательность наличия выборных органов в муниципальном образовании. На том же основании новый Федеральный закон 2003 г. перечисляет несколько обязательных органов, а в остальном население самостоятельно при определении структуры органов местного самоуправления.

Хотя наличие в данном вопросе определенных проблем приходится признать. Так, Федеральный закон 1995 г., как было показано выше, действительно требовал обязательного создания выборных органов. Но при этом он допускал и ситуацию, в которой эти органы не создаются, а полномочия органов местного самоуправления осуществляются непосредственно сходом граждан. И Федеральный закон 1995 г. не ограничивал такие случаи муниципальными образованиями с числом жителей до 100 человек. Кроме того, как известно из теории муниципального права и как показывает практика реализации муниципального законодательства в Российской Федерации, названными новым Федеральным законом органами практически и исчерпывается структура органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований. Таким образом, реализация конституционного положения о праве населения муниципального образования самостоятельно определять структуру своих органов местного самоуправления на практике может встретить определенные препятствия.

Кроме того, новый Федеральный закон практически не оставляет возможности населению выбирать и устанавливать какие-либо из рассмотренных выше форм взаимоотношений органов местного самоуправления. Так, глава муниципального образования не вправе более одновременно возглавлять и представительный орган местного самоуправления, и местную администрацию. В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления, глава местной администрации назначается по контракту.

Поиск оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления требует уяснения вопроса об особенностях взаимодействия органов государственной власти, относящихся к разным ее ветвям, с органами местного самоуправления. Если контролирующая функция судебной власти представляется достаточно ясной и применимой ко всем органам местного самоуправления в равной мере, то определение степени эффективности решения вопросов управленческого плана требует уяснения вопроса о том, с какими именно органами местного самоуправления должны взаимодействовать государственные органы исполнительной власти, т.е. посредством какого именно субъекта должно осуществляться публичное управление на местном уровне. В связи с изложенным возникает вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах.

Как известно, Конституция Российской Федерации закрепила в качестве обязательного принцип разделения властей лишь применительно к органам государственной власти. В ст. 10 Конституции Российской Федерации говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. С точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравнивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другую. Данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.

Г.В. Барабашев указывал, что на местном уровне необходимо создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними <*>.

--------------------------------

<*> Барабашев Г.В. Совет и мэр в "упряжке" самоуправления // Народный депутат. 1991. N 11. С. 38.

В.И. Васильев полагает, что "на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей" <*>, но в то же время принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления <**>. При этом, хотя этот принцип и не применяется, разграничение функций на уровне местного самоуправления необходимо <***>.

--------------------------------

<*> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 257.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. Ю.А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА-ИНФРА-М, 1999.

<**> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997. С. 66.

<***> Васильев В.И. Местное самоуправление. С. 136.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для демократического государства. При этом задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними <*>.

--------------------------------

<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 201.

И.И. Овчинников считает, что для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов <*>.

--------------------------------

<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992. С. 165.

Е.С. Шугрина полагает, что на местном уровне разделение властей не должно применяться: "Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений" <*>.

--------------------------------

<*> Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 53.

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, наряду с принципом горизонтального разделения власти существует и принцип вертикального ее разделения. Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную <*>.

--------------------------------

<*> Выдрин И.В., Кокотов А.А. Муниципальное право России. М., 2003. С. 39.

Е.М. Ковешников считает, что "этот принцип не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с принципом разделения властей и не зависит от него. Поэтому многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не вызваны объективной необходимостью" <*>.

--------------------------------

<*> Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 16.

С точки зрения Е.В. Мирошниченко, "разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти" <*>.

--------------------------------

<*> Мирошниченко Е.В. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. N 17. С. 51.

А.А. Акмалова указала, что в России на решение вопроса о разграничении полномочий оказало влияние представление о необходимости использования принципа разделения властей, который, как уже отмечалось, неожиданно для многих был экстраполирован на муниципальный уровень <*>. Такой же точки зрения придерживается Ю.Л. Крузе: местная власть представляет собой самостоятельный уровень и особый институт единой власти народа, о котором классическая теория разделения властей умалчивает, но на этом уровне в качестве системы "сдержек и противовесов" должны выступать его институциональные составляющие - представительный и исполнительный органы <**>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. С. 119 - 120.

<**> Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права. М., 1997. С. 15.

По мнению О.В. Берга, требование разделения властей не установлено в явной форме Конституцией Российской Федерации в качестве принципа организации местного самоуправления. В то же время ст. 2 Конституции Российской Федерации содержит указание на обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В совокупности с положением п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления это указание обусловливает применение принципа рациональной организации государственной власти и местного самоуправления. Рациональная организация власти предусматривает в качестве одного из обязательных условий стабильность власти, в том числе невозможность неограниченного увеличения какой-либо ветвью власти ее полномочий. Следствием применения указанного принципа является требование о создании механизма сдержек и противовесов в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, считает О.В. Берг, принцип сдержек и противовесов является конституционным установлением и распространяется как на органы государственной власти, так и на органы местного самоуправления <*>.

--------------------------------

<*> Берг О.В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении // Право и политика. 2001. N 1. С. 143 - 146.

В системе государственной власти принцип сдержек и противовесов приобретает форму разделения властей. В системе местного самоуправления этот принцип может приобретать различные формы: если в муниципальном образовании наряду с представительным создается исполнительный орган местного самоуправления, система сдержек и противовесов действует в муниципальном образовании в форме разделения властей; если же представительный орган местного самоуправления в муниципальном образовании не создается, система сдержек и противовесов приобретает в нем форму разграничения полномочий между населением муниципального образования, осуществляющим свои полномочия непосредственно, и единственным органом (должностным лицом) местного самоуправления в сочетании с контролем населения за деятельностью этого органа (должностного лица). Таким образом, как полагает О.В. Берг, применение принципа разделения властей в системе местного самоуправления зависит от создания в муниципальном образовании представительного и исполнительного органов местного самоуправления. В этой связи целесообразно установить критерии образования в системе местного самоуправления двух указанных органов местного самоуправления. Одним из таких критериев является масштаб муниципального образования, от которого зависит объем полномочий исполнительных органов местного самоуправления общей компетенции, осуществляющих местное самоуправление как непосредственно, так и через систему территориальных, функциональных и отраслевых органов местного самоуправления. При этом, указывает О.В. Берг, необходимо установить, что в муниципальных образованиях уровня района и города целесообразно создавать представительные и исполнительные органы местного самоуправления и вводить принцип разделения властей, а в муниципальных образованиях - сельских поселениях и иных территориях ниже районного уровня нерационально образовывать два органа местного самоуправления и применять систему разделения властей <*>.

--------------------------------

<*> Берг О.В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении // Право и политика. 2001. N 1. С. 143 - 146.

С этим выводом нельзя согласиться в полной мере. Автоматически "увязывать" применение или неприменение принципа разделения властей с наличием или отсутствием представительного органа местного самоуправления не вполне корректно. На наш взгляд, осуществление эффективного публичного управления, безусловно, требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами, его осуществляющими. Вместе с тем особенностью местного самоуправления, как уже отмечалось, является совпадение в одном лице объекта и субъекта управления, при том что в полной мере данный принцип реализуется лишь в небольших поселениях. Из этого следует, что для них не является необходимым ни создание специальных органов муниципального управления, ни разграничение функций между ними. В такого рода муниципальных образованиях социальное управление может и должно осуществлять непосредственно население. А вот применительно к крупным поселениям и муниципальным образованиям "вторичного" типа - муниципальным районам - такое разграничение представляется не только возможным, но и обязательным, поскольку, как уже отмечалось, функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов во многом совпадают с функциями и задачами органов государственного управления, и эффективным публичное управление может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. На этот факт обратил внимание и Президент Российской Федерации: "Местное самоуправление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне единое целое с государственным уровнем управления в субъектах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли" <*>. И, как представляется, именно из этого вытекает необходимость разграничения полномочий, ответственности и контрольных функций между представительным и исполнительным органами на уровне местного самоуправления. Вопрос же об ограничении сосредоточения власти в одних руках и применении с этой целью механизмов сдержек и противовесов на местном уровне, по нашему мнению, носит второстепенный, несущественный характер.

--------------------------------

<*> Путин В.В. Интервью "Итоги 2000 г." // Независимая газета. 26 декабря 2000 г. С. 8.

Итак, новый Федеральный закон на уровне местного самоуправления фактически реализует принцип разделения органов в зависимости от их компетенции и не допускает объединения этих функций в руках одного лица или органа. Фактически это означает распространение принципов организации государственной власти на местное самоуправление. Это еще раз подтверждает факт развития системы местного самоуправления в направлении ее большего соответствия основам организации государственной власти и их более выраженного подчинения государству. Этот вывод подтверждает и разрешение органам государственной власти и их должностным лицам формировать органы местного самоуправления, назначать на должность и освобождать от должности должностных лиц местного самоуправления, содержащееся в ч. 4 ст. 34 Федерального закона 2003 г.

Вместе с тем новый Закон, и это его несомненное достоинство, учел ряд ошибок Федерального закона 1995 г., допущенных при регулировании системы органов местного самоуправления. Например, норма п. 4 ст. 14 последнего устанавливала, что наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. На практике это привело к целому ряду споров муниципальных образований с субъектами Российской Федерации (к примеру, в г. Брянске представительный орган местного самоуправления был назван местным Советом народных депутатов, что вызвало протест со стороны органов государственной власти Брянской области) по поводу того, кто конкретно может присваивать наименование данным органам и что должно означать "соответствие наименования закону". Новый Закон в ч. 3 ст. 34 четко указывает, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Новый Закон существенно расширил регламентацию правового статуса представительного органа местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом 1995 г. Он определил минимальную численность представительного органа местного самоуправления - от 7 до 35 человек согласно ч. ч. 6, 7 и 8 ст. 35 Федерального закона, наделил его правами юридического лица, установил основания и последствия досрочного прекращения полномочий данного органа, определил вопросы его исключительной компетенции (принципиальной новацией стало закрепление при этом за представительным органом местного самоуправления контрольных полномочий и полномочий по проведению конкурса при назначении главы местной администрации по контракту). Особенностью нового Федерального закона при регулировании компетенции является также то, что уставы муниципальных образований не могут ее произвольно расширять: согласно ч. 11 ст. 35 Закона полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и затем уже принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Вполне резонно предположить, с учетом сложившейся практики, что муниципальные образования (вслед за субъектами Российской Федерации) будут попросту дублировать нормы федерального законодательства, закрепляя собственные полномочия, а любые новации будут запрещаться. Таким образом, только на федеральном уровне теперь определяется компетенция органов местного самоуправления, что еще раз свидетельствует о переходе дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную и встраивании органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Как известно, государство признает право принятия нормативных актов представительным и иными органами местного самоуправления, следовательно, закрепляется правотворческая функция местного самоуправления, и новый Федеральный закон уделяет ей весьма значительное, особенно по сравнению с Законом 1995 г., внимание. Хотя нельзя не отметить, что сам термин "правотворчество" означает "творение права", к которому на уровне местного самоуправления следует подходить весьма осторожно. Ряд нормативных актов с очевидностью должен быть принят: устав муниципального образования, ряд общеобязательных правил и т.д. Но в целом, как представляется, задача органов местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти должна заключаться в реализации норм права, в решении вопросов местного значения, поэтому основной массив правовых актов, принимаемых на уровне местного самоуправления, должен носить правоприменительный характер ("о реализации программ", "о проведении мероприятий", "о мерах контроля" и пр.).

Заслуживает поддержки упорядочение новым Федеральным законом видов правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления. К ним относятся устав муниципального образования, решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Кроме того, председатель представительного органа местного самоуправления наделен правом издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Новый Закон определил и ряд требований к организации нормотворческого процесса в муниципальных образованиях. Так, любые нормативные акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения. В отличие о нынешней ситуации, глава муниципального образования становится обязательным участником правотворческого процесса. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Более того, главе муниципального образования, в том случае, если он возглавляет местную администрацию, предоставлено право отлагательного вето, т.е. он вправе отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Следует указать на то, что с такой же степенью детализации урегулированы и все другие виды нормативных актов, принимаемых на уровне муниципального образования. Можно, конечно, усмотреть в этом очередное ущемление самостоятельности местного самоуправления, но вместе с тем нельзя не отметить, что отсутствие общих критериев в отношении видов муниципальных нормативных актов затрудняет их применение субъектами права, особенно в тех ситуациях, когда одно и то же лицо, например предприниматель, действует на территории разных муниципальных образований. В этом случае определенная степень унификации муниципальных правовых актов, несомненно, дает позитивный эффект.

Нормы нового Федерального закона предусматривают возможность двухступенчатых выборов представительного органа местного самоуправления. На уровне муниципального района он может формироваться из глав поселений, входящих в его состав, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых в районный представительный орган в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства. Эта процедура может применяться в том случае, если соответствующую инициативу, выдвинутую представительным органом местного самоуправления одного из поселений, поддержит не менее двух третей представительных органов других поселений, входящих в состав муниципального района. По мнению А.А. Сергеева, данный порядок формирования представительного органа местного самоуправления противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова" <*>: "Механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободными выборами. При таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местного самоуправления и не будет использоваться механизм свободных выборов при осуществлении местного самоуправления. Это не согласуется с положениями статей 3 (часть 3), 32 (часть 2) и 130 (часть 2) Конституции России. Не согласуется с правовыми позициями, сформулированными Конституционным Судом, и неравное представительство населения в представительном органе муниципального района в случае его формирования из представителей поселений. Члены представительного органа муниципального района будут представлять разное число граждан, в зависимости от численности жителей поселения, тем самым не будет обеспечено справедливое народное представительство. В указанном выше Постановлении Конституционного Суда особо отмечалась недопустимость неравного и искаженного - с точки зрения конституционного содержания - представительства граждан в представительном органе" <**>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 6. Ст. 627.

<**> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 61.

С этой позицией нельзя согласиться. Во-первых, как представляется, в упомянутом решении Конституционного Суда речь идет не о том, что все органы народного представительства должны формироваться исключительно путем прямых выборов, а о том, что любые свободные выборы подразумевают применение принципов всеобщего равного и прямого избирательного права, а также тайного голосования. Да, в рамках данной процедуры при формировании представительного органа местного самоуправления муниципального района действительно не используется процедура свободных прямых выборов. Но тот факт, что его образуют свободно и напрямую избранные главы муниципальных образований и депутаты представительных органов поселений, ни в какой степени не умаляет представительного характера данного органа и не искажает демократических принципов формирования органов местного самоуправления. Второй аргумент (о непропорциональности представительства) также небесспорен, поскольку в рамках данной процедуры в представительном органе местного самоуправления района представлены не просто жители муниципальных образований, а сами территории, т.е. собственно муниципальные образования, которые, как известно, являются равноправными во взаимоотношениях как между собой, так и в отношениях с любыми другими субъектами права. Поэтому принцип равного представительства муниципальных образований в представительном органе местного самоуправления района представляется абсолютно оправданным и не вызывающим сомнений с точки зрения его законности.

Федеральный закон 2003 г., отчасти воспроизводя нормы Федерального закона 1995 г., закрепляет ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством. Эта ответственность носит весьма специфический характер: она выражается в роспуске представительного органа местного самоуправления. Закон предусматривает специальную процедуру прекращения представительного органа местного самоуправления.

Основанием для возбуждения данной процедуры является установление судом противоречия нормативного правового акта, изданного представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования, Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации или уставу муниципального образования. Следует отметить, что сам факт издания такого акта не влечет с неизбежностью возбуждение процедуры прекращения полномочий органа или должностного лица местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления обязан отменить такой нормативный акт (или соответствующие его положения), и только если в определенный судом срок он этого не сделает, начинается процедура роспуска. Она заключается в том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение по существу не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Очень подробно новый Федеральный закон урегулировал статус главы муниципального образования. Федеральный закон 1995 г. в ст. 16 устанавливал лишь возможность существования такой должности (так же как и иных выборных должностей). Но будут ли они включаться в систему местного самоуправления, решало каждое конкретное муниципальное образование (в лице либо всего населения, либо представительных органов местного самоуправления) и закрепляло соответствующее положение в своем уставе. По новому Закону глава муниципального образования всегда является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как и в Законе 1995 г., устав муниципального образования вправе определить порядок избрания главы муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Но вслед за этим в п. 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона 2003 г. появляются новые нормы, которые предписывают главе муниципального образования, в случае его избрания представительным органом муниципального образования, в обязательном порядке стать председателем представительного органа муниципального образования. Логика данного положения остается неясной до тех пор, пока мы не предположим, что федеральный законодатель решил распространить принцип разделения властей на уровень местного самоуправления (вопреки, как уже отмечалось, конституционному указанию о действии данного принципа лишь на уровне государственной власти): только таким образом можно объяснить, почему глава муниципального образования либо отделяется от представительного органа местного самоуправления особым порядком формирования, либо, наоборот, остается связанным с ним посредством приведенного запрета. Равным образом следует трактовать и запрет, содержащийся в п. 4 ч. 2 ст. 36, согласно которому глава муниципального образования не может быть одновременно и председателем представительного органа муниципального образования, и главой местной администрации (ситуация, распространенная во многих муниципальных образованиях на сегодняшний день). Исключение Закон делает лишь для небольших муниципальных образований с численностью населения менее 1000 человек. Кроме того, во всех муниципальных районах, в которых представительный орган местного самоуправления сформирован путем двухступенчатых выборов, глава муниципального образования может быть только председателем представительного органа муниципального района.

Полномочия главы муниципального образования определены в достаточно общем виде, но при этом детально урегулированы основания их досрочного прекращения. Достоинством нового Закона является то, что он закрепляет в ч. 5 ст. 36 подотчетность и подконтрольность главы муниципального образования населению и представительному органу местного самоуправления.

Порядок избрания главы муниципального образования населением определяется нормами федерального законодательства, прежде всего Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в нем закрепляются общие принципы проведения выборов), законами субъектов Российской Федерации, в которых закрепляются основные этапы избирательного процесса, и уставами муниципальных образований (они закрепляют отдельные условия проведения выборов). При проведении выборов глав муниципальных образований применяется как мажоритарная система абсолютного большинства, так и мажоритарная система относительного большинства. Для того чтобы выборы состоялись, как правило, необходимо, чтобы в выборах участвовало не менее 25% жителей муниципального образования, обладающих активным избирательным правом, хотя нормы законов субъектов Российской Федерации могут содержать и иные правила, например установление в качестве условия признания выборов состоявшимися 50-процентную явку избирателей, или вовсе не закреплять подобных ограничений.

Следует отметить, что избрание главы муниципального образования из состава представительного органа местного самоуправления порождает ряд правовых проблем. В частности, должны ли прекращаться полномочия депутата, которого представительный орган местного самоуправления избирает главой? Законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований по-разному решают этот вопрос, но любое решение создает правовые проблемы: с одной стороны, в случае прекращения полномочий депутата тот округ, от которого он был избран, становится непредставленным, с другой стороны, если глава муниципального образования сохраняет свои депутатские полномочия, существует опасность, что свой статус главы он будет использовать лишь в целях решения проблем жителей собственного округа.

Несмотря на то что, как уже было сказано, на уровне местного самоуправления может не применяться принцип разделения властей, глава муниципального образования не должен дублировать полномочия других органов или должностных лиц местного самоуправления: принципы эффективного управления требуют, чтобы каждый орган в системе власти был наделен собственной компетенцией и нес ответственность за выполнение возложенных на него полномочий.

Согласно нормам обоих Законов главы муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Кроме того, федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации на главу муниципального образования могут быть возложены и отдельные государственные полномочия.

Наименование главы муниципального образования (мэр, глава администрации, глава города, района, председатель исполкома и т.п.) вправе определять одновременно и муниципальное образование, и субъект Российской Федерации. Такая "двойная подведомственность", естественно, приводила к спорам о компетенции, поскольку, очевидно, и первые, и вторые считали, что могут установить собственное наименование должности. Судебная практика решила этот спор в пользу органов местного самоуправления.

Глава муниципального образования, как и представительный орган местного самоуправления, несет ответственность за свои действия перед государством. В этом случае формой его ответственности является отрешение от должности. Право от имени государства отрешить главу муниципального образования от должности принадлежит главе субъекта Российской Федерации. Основания и процедуры отрешения от должности такие же, как и при роспуске представительного органа местного самоуправления. Данные нормы об ответственности во многом совпадают с нормами Федерального закона 1995 г. Связано это с тем, что трансформация модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления началась еще до принятия Федерального закона 2003 г. и соответствующие положения были в 2000 г. инкорпорированы в Закон 1995 г. <*>. Именно с этого момента государство изменило "вектор" развития взаимоотношений с местным самоуправлением, переориентировав движение дуалистической модели взаимоотношений в сторону децентрализованной модели на движение в направлении административной модели.

--------------------------------

<*> Федеральный закон от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3330.

Не менее полную регламентацию получил в нормах нового Федерального закона исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, или местная администрация. Местная администрация согласно ст. 37 Федерального закона 2003 г. должна быть предусмотрена уставом муниципального образования как орган местного самоуправления, наделенный полномочиями и по решению вопросов местного значения, и по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местную администрацию возглавляет глава местной администрации. Закон содержит императивную норму о том, что руководство местной администрацией строится на основе принципа единоначалия. Главой местной администрации может являться либо глава муниципального образования, при условии, что он избран населением муниципального образования, либо иное прошедшее специальный конкурс лицо, с которым заключается контракт. Требования к кандидатам на должность главы администрации закрепляются в уставе муниципального образования. Срок полномочий главы администрации также должен быть определен в уставе муниципального образования. Федеральный закон регулирует также порядок досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, порядок досрочного расторжения контракта с главой местной администрации и другие вопросы.

Таким образом, вводится унифицированная система органов исполнительной власти на местном уровне. Представляется, что наличие такой системы упрощает контроль за ее функционированием из центра, делает ее более управляемой и работающей в большей или меньшей степени одинаково во всех муниципальных образованиях. Это, несомненно, облегчает встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

В числе иных органов местного самоуправления Федеральный закон 2003 г. называет контрольный орган муниципального образования. Формальное толкование ст. 34 Федерального закона приводит к выводу о том, что муниципальное образование может эти органы не создавать. Однако и ст. 38 и ст. 39 Федерального закона содержат императивные нормы, например: "Контрольный орган местного самоуправления (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности" <*>.

--------------------------------

<*> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Уточнения требует статус избирательной комиссии муниципального образования. С одной стороны, это орган местной власти, формируемый представительным органом местного самоуправления, финансируемый в том числе из местного бюджета. С другой стороны, ст. 34 Федерального закона 2003 г. и ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называют его не органом местного самоуправления, а "муниципальным органом". Что именно означает данный термин и чем "муниципальный орган" отличается от "органа местного самоуправления", ни один нормативный акт не объясняет. Более того, оба названных законодательных акта закрепляют положения о том, что избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Наличие такого указания представляется не вполне корректным. Цель создания избирательной комиссии муниципального образования согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - организация подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума. Формируется она представительным органом местного самоуправления, действует только на уровне муниципального образования. Сама логика построения системы избирательных комиссий, вытекающая из норм Федерального закона: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - федеральный орган государственной власти (ч. 1 ст. 21 Закона), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации - органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 23 Закона), - приводит к выводу о том, что избирательная комиссия муниципального образования должна являться органом местного самоуправления. Но в таком случае федеральному законодателю пришлось бы включить в систему государственных органов органы местного самоуправления, что прямо противоречило бы ст. 12 Конституции Российской Федерации. Другой вариант (наиболее очевидный в такой ситуации) - судебный контроль за деятельностью формально не подчиненных органам государственной власти избирательных комиссий муниципального образования, очевидно, был признан неэффективным. Однако решение, предложенное федеральным законодателем, на практике привело к тому, что избирательные комиссии муниципальных образований оказались "вырванными" из структуры органов местного самоуправления и стали частью системы государственных органов. А введение понятия "муниципальный орган" (как якобы отличающегося от понятий и государственного органа, и органа местного самоуправления) только создало "размытость" и некорректность применения терминологии в действующем законодательстве: как было показано выше, понятия "орган местного самоуправления" и "муниципальный орган" тождественны.

Решение об отделении избирательных комиссий муниципальных образований от системы органов местного самоуправления не выглядит оправданным и с практической точки зрения: на уровне муниципальных образований могут создаваться и часто существуют территориальные избирательные комиссии, являющиеся согласно ч. 1 ст. 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" государственными органами. То есть рассматриваемое законодательное решение создает два вида одинаковых, по сути, комиссий, которые должны будут дублировать друг друга в своей деятельности. Таким образом, и статус избирательной комиссии муниципального образования, и ее место в системе публичной власти, как представляется, требуют уточнения в нормах законодательства. И сделать это без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть, и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

В целом следует указать на то, что все поименованные в новом Федеральном законе органы должны будут в обязательном порядке создаваться в муниципальных образованиях, и, вполне вероятно, ими и будет ограничена структура органов местного самоуправления многих муниципальных образований. Следовательно, в Федеральный закон 2003 г. заложена предпосылка превращения нормы ст. 131 Конституции о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в фиктивную.

Кроме того, нельзя не отметить, что в ряде случаев Федеральный закон 2003 г., регулируя систему органов местного самоуправления, воспроизвел недостатки Федерального закона 1995 г. Так, согласно ст. 41 нового Федерального закона (и норме ст. 20 Федерального закона 1995 г.) органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это положение противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях. Это противоречие нормы нового Федерального закона пытаются сгладить (прямого указания "органы местного самоуправления - юридические лица" в новом Законе нет). Но в тексте ст. 41 содержатся положения (например, "органы местного самоуправления... подлежат регистрации в качестве юридических лиц"), позволяющие утверждать, что и новый Закон, в отличие от ст. ст. 124 - 127 Гражданского кодекса Российской Федерации, считает органы местного самоуправления именно юридическими лицами. Более того, ч. 2 ст. 41 Федерального закона называет их муниципальными учреждениями, допуская грубейшую ошибку: согласно ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации любое учреждение является некоммерческой организацией, созданной собственником для осуществления тех или иных функций некоммерческого характера и финансируется им полностью или частично.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым на уровне теории муниципального права возникает вопрос: включать ли органы государственной власти в систему местного самоуправления? Статья 12 Конституции Российской Федерации, с одной стороны, дает четкий ответ на этот вопрос: местное самоуправление отделено от государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. Однако, как следует из определения системы местного самоуправления, она представляет собой совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления, причем не обязательно населением. И если местное самоуправление осуществляется органами государственной власти, следует признать органы государственной власти отдельными элементами системы местного самоуправления. В качестве таковых следует рассматривать:

- органы государственной власти, организующие местный референдум по вопросу структуры органов местного самоуправления в порядке ч. 5 ст. 34 Федерального закона;

- органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты в порядке ст. 48 Федерального закона;

- органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления в порядке ч. 1 ст. 75 Федерального закона;

- органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования в порядке ч. 4 ст. 75 Федерального закона.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в двух случаях: при образовании нового муниципального образования и при преобразовании муниципального образования. Инициатором проведения референдума могут быть только жители муниципального образования, составляющие не менее 3% от общей численности его населения. Срок, в течение которого данная инициатива может быть реализована, - один месяц с момента принятия субъектом Российской Федерации закона о границах созданного муниципального образования. Если в установленный срок инициатива не реализуется, структура органов местного самоуправления определяется на заседании представительного органа местного самоуправления (после его избрания).

Статья 48 нового Федерального закона предусматривает возможность приостановления или отмены муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Любые муниципальные правовые акты может отменять или приостанавливать суд. Если правомерность судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления не вызывает сомнений, поскольку именно в этом и заключается предназначение данной ветви государственной власти, то предоставление такого же права (пусть и ограниченного определенными условиями) органам государственной власти вызывает серьезные возражения. Как следует из текста соответствующей нормы ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г., органы государственной власти получают право в определенных случаях отменять муниципальные правовые акты полностью или в части: сохраняется положение, при котором муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; но в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, органы государственной власти наделяются теми же правомочиями в отношении ряда муниципальных правовых актов, что и сами органы местного самоуправления. Следовательно, правовые акты, издаваемые с целью реализации отдельных государственных полномочий, могут отменяться уполномоченными органами государственной власти не только по причине их незаконности, но и по любым другим основаниям, например по причине их неэффективности, нецелесообразности и т.п. Это означает (учитывая тот факт, что невыполнение делегированных полномочий - основание ответственности органа местного самоуправления), что орган местного самоуправления "встраивается" в достаточно жесткую "связку" с органами государственной власти при реализации государственных полномочий. Для того чтобы не попасть под действие ст. 48, органам и должностным лицам местного самоуправления придется заранее согласовывать все свои действия и решения с органами государственной власти или их должностными лицами. По сути, введение данных правовых конструкций допускает подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, "встроенность" местного самоуправления в государственный аппарат. Таким образом, данная норма, по-видимому, может быть обжалована на основании нарушения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Хотя, как представляется, с учетом дуалистической природы органов местного самоуправления государство вправе рассматривать органы местного самоуправления как часть своей системы на местах при реализации отдельных государственных полномочий. Проблема, как уже отмечалась, заключается в неточностях формулировок ст. 12 Конституции Российской Федерации при определении соотношения государственной власти и местного самоуправления. В результате, как уже отмечалось, данная норма Конституции может стать фиктивной.

Как видно, нормы нового Федерального закона предусматривают целый ряд ситуаций, в которых местное самоуправление фактически перестает действовать, а его функции и полномочия переходят к органам государственной власти и их должностным лицам. Согласно ст. 75 Федерального закона это происходит в тех случаях, когда органы местного самоуправления в связи с какими-либо чрезвычайными обстоятельствами отсутствуют или не могут быть сформированы, если деятельность органов местного самоуправления привела к тому, что просроченные долги муниципального образования превышают его собственные доходы в отчетном финансовом году более чем на 30%, если бюджет муниципального образования не исполнен на 40 или более процентов (при условии, что оно получило соответствующие ассигнования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации), в случае нецелевого использования субвенций, выделенных на исполнение делегированных государственных полномочий, а также в случае установленного судом факта нарушения законодательства Российской Федерации. Под просроченной задолженностью при этом понимаются: не исполненные в установленные соответствующими договорами или условиями выпуска долговых обязательств сроки обязательства муниципального образования по обслуживанию или погашению муниципального долга, не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства, признанные в качестве таковых судом или органами местного самоуправления, в том числе при представлении в исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации бюджетной отчетности.

Необходимость отдельных случаев "замещения" органами государственной власти органов местного самоуправления из перечисленного ряда оправдать можно: действительно, если органы местного самоуправления отсутствуют, некому решать вопросы местного значения, образуется "вакуум власти", который необходимо заполнить до того момента, как начнут действовать законно сформированные органы. Но лишать местное самоуправление самостоятельности по мотивам финансовой целесообразности вряд ли оправданно. Перечисленные "финансовые" основания приостановления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления и без того являются основаниями для привлечения их к ответственности, механизмы которой весьма детально прописаны в новом Федеральном законе. Для чего необходимо вмешательство государства, если при наличии действующей системы самоуправления возможно применение механизма ответственности, прекращение полномочий и избрание (формирование) новых органов местной власти? Помимо прочего, механизм, предлагаемый Законом, может оказаться "тупиковым". Ведь согласно данной норме Закона до тех пор, например, пока долг муниципального образования превышает 30% его собственных доходов, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются органами государственной власти. И если органы государственной власти не смогут решить эту финансовую проблему, т.е. не смогут расплатиться с долгами муниципального образования, они постоянно будут функционировать вместо органов местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление на такой территории попросту исчезнет, поскольку закон не ограничивает "временное осуществление полномочий" какими-либо сроками: ограничен лишь срок действия отдельных органов государственной власти по осуществлению полномочий местного самоуправления. То есть по прекращении полномочий одного государственного органа создается новый.

Органом, управляющим в указанных выше случаях муниципальным образованием от имени государства, является временная финансовая администрация. Как уже отмечалось, это новое понятие в российском муниципальном праве, введенное Федеральным законом 2003 г. Юридическое определение данного понятия содержится в нормах ст. 168.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации <*>. Временная финансовая администрация муниципального образования - это исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществлять или контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.

--------------------------------

<*> Федеральный закон Российской Федерации от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменении в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // Парламентская газета. 25 августа 2004 г. N 155 - 156.

Временная финансовая администрация согласно ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации вводится на срок до одного года решением арбитражного суда с целью восстановления платежеспособности муниципального образования. Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации предоставляет временной финансовой администрации весьма широкие полномочия: это и проведение проверки (аудита) местного бюджета, и учет просроченной задолженности по исполнению обязательств муниципального образования, и разработка плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации. Временная финансовая администрация вправе разрабатывать и вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных правовых актов. Руководит временной финансовой администрацией и несет персональную ответственность за ее деятельность глава временной финансовой администрации. Глава временной финансовой администрации вносит на рассмотрение органов государственной власти и местного самоуправления проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования, проекты нормативных правовых актов, предусмотренных планом восстановления платежеспособности, согласовывает внесение изменений в нормативные правовые акты органов местного самоуправления, предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта муниципального образования, дает согласие на осуществление или непосредственно осуществляет полномочия руководителя финансового органа муниципального образования.

Представляется, что нормы, регулирующие основания и порядок введения в муниципальном образовании временной финансовой администрации, "копируют" нормы гражданского законодательства, регулирующие процедуры внешнего управления, вводимого для улучшения финансового положения неплатежеспособного должника. Сама возможность их переноса на публично-правовую почву выглядит весьма спорной: можно ли за долги отстранять от власти законно избранные органы местного самоуправления и их должностных лиц? Не соответствует Конституции Российской Федерации решение вопросов местного значения временно назначаемыми представителями государственной власти, поскольку из ее ст. 3 следует, что на уровне местного самоуправления народ может осуществлять свою власть либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления, а ч. 1 ст. 130 прямо говорит о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. По мнению экспертов, "методологически ошибочно применение гражданско-правовых методов правового регулирования в сфере конституционного и муниципального права. Санкции в конституционных и муниципальных правоотношениях не могут копировать механизмы банкротства субъектов предпринимательской деятельности. Ответственность за правонарушения должны нести виновные органы и должностные лица местного самоуправления, при этом население муниципального образования не должно лишаться конституционного права самостоятельно решать вопросы местного значения через органы местного самоуправления, а не органы государственной власти" <*>.

--------------------------------

<*> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 74.

Кроме того, нельзя отбрасывать тот факт, что сама по себе данная процедура может оказаться неэффективной. Никаких последующих шагов законодательство не предусматривает, хотя по аналогии с гражданским правом далее необходимо объявлять муниципальное образование банкротом и "продавать" его активы. Очевидны причины, по которым федеральный законодатель не смог решиться предусмотреть подобные меры. Но вследствие этого возникла явная неполнота в регулировании данной ситуации. Поэтому во многих случаях оно может не принести какого-либо позитивного эффекта.

Таким образом, представляется доказанным, что переход дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную в Российской Федерации может стать началом процесса превращения системы местного самоуправления в систему местного государственного управления. Этот процесс следует расценивать как негативный лишь в том случае, если он сопровождается отступлением от общепризнанных демократических стандартов: например, если сужаются возможности населения по непосредственному решению вопросов местного значения или расширяется степень участия органов государственной власти в решении вопросов местного значения. Эффективная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть построена лишь при условии четкого распределения функций: органы государственной власти решают вопросы государственного значения, население и общественные институты решают вопросы общественного характера. Органы публичной власти при этом не должны заниматься частноправовой деятельностью. Представляется доказанным, что по новому Закону усиливается влияние государственных органов на систему самоуправления в целом: в качестве отдельных элементов в систему местного самоуправления, по сути, включаются органы государственной власти. Системы местного самоуправления отдельных муниципальных образований унифицируются, ставятся под жесткий контроль со стороны государства. Важно, чтобы этот процесс не привел к фактической ликвидации местного самоуправления и свертыванию форм муниципальной демократии. Расширение влияния государства на местное самоуправление вполне может и должно быть "сбалансировано" более широким участием институтов гражданского общества в решении вопросов местного значения: например, перевод функций по оказанию жилищно-коммунальных услуг в частный сектор. "Огосударствленные" органы местного самоуправления должны лишаться общественных функций и передавать их реализацию другим структурам. Хотя наиболее правильным в условиях неразвитого гражданского общества в России следует признать сохранение определенных общественных функций за местным самоуправлением как институтом, пользующимся государственной поддержкой, необходимо разумное самоограничение государства в процессе "встраивания" местного самоуправления в свою систему.

<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме § 2. Формы опосредованного участия населения в осуществлении муниципальной власти:

  1. Глава 6. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
  2. § 1. Формы и принципы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении.
  3. § 13. Иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
  4. § 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
  5. 8.3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
  6. 25. Право государственной и муниципальной собственности: понятие, формы, субъекты, содержание, осуществление
  7. 7.5. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления
  8. 6. Функции, методы и формы осуществления ИВ.
  9. § 6. Формы осуществления функций государства
  10. § 3. Содержание и формы осуществления кадастрового учета