<<
>>

§ 2. Финансовые ресурсы муниципальных образований

По справедливому замечанию Президента Российской Федерации, "большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов, таких как Закон о ветеранах, и за работу жилищно-коммунального хозяйства, и за очень многое, многое другое" <*>.
Совокупность местных финансовых ресурсов образует финансовую основу местного самоуправления. А как институт муниципального права финансовая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования местных денежных средств.
--------------------------------
<*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 19 апреля 2002 г. N 71.
Как уже отмечалось, муниципальное право - это производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем, обособившего данные нормы в самостоятельную отрасль. К особенностям правовых институтов, к числу которых относится и институт финансовой основы местного самоуправления, формирующих такие производные отрасли, относится то, что данные институты являются производными от институтов основных отраслей права. Так, институт финансовой основы местного самоуправления является производным от правовых институтов, регулирующих финансовую систему государства, существующих в рамках финансового права. Выделение института финансовой основы местного самоуправления (исходя из разграничения общественных отношений в Конституции Российской Федерации) следует проводить по уровню регулирования общественных отношений. Так, правовые институты, действующие в рамках финансовой системы в финансовом праве, регулируют отношения, складывающиеся в сфере финансов на уровне государства и его органов, а институт финансовой основы местного самоуправления регулирует лишь финансовые правоотношения, возникающие в рамках муниципального образования.
Финансовая основа местного самоуправления может рассматриваться как институт муниципального права по следующим причинам. Правовой институт - это система взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства. В качестве юридических критериев обособления финансовой основы местного самоуправления в отдельный правовой институт муниципального права могут служить три признака. Во-первых, это сходство, однородность правовых отношений, регулируемых нормами финансового права на уровне местного самоуправления. Как целостное образование данный правовой институт характеризуется единством содержания, которое выражается в сходных общих положениях и категориях, в частности используемых в Федеральных законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. и 2003 г. и Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" 1997 г., а также в законах субъектов Российской Федерации. Во-вторых, это всесторонность регулирования общественных отношений, существующих в рамках данного института. Составляющие его нормы являются дефинитивными, управомочивающими, обязывающими, запрещающими и иными и в комплексе обеспечивают полноту правового регулирования соответствующей группы общественных отношений.
В-третьих, это формальное обособление норм, образующих институт финансовой основы местного самоуправления в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов и иных нормативно-правовых актов.
Необходимо отметить, что институт финансовой основы местного самоуправления является сложным правовым образованием, относящимся к числу наиболее важных в отрасли муниципального права. Вместе с тем трактовка понятия правового института неоднозначна в теории права. Оно может применяться и к сложным правовым образованиям, и к достаточно узким группам однородных, близких по содержанию норм. Главным критерием объединения норм в правовой институт выступает признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений, общая для них правовая специфика. Поэтому можно утверждать, что институт финансовой основы местного самоуправления состоит из ряда более простых институтов муниципального права, таких как институт бюджетного устройства и бюджетного процесса, институт местной налоговой системы, институт гарантий финансовых прав органов местного самоуправления и др. Отраслям российского права известны подобные комплексные, составные институты. Так, в качестве конституционно-правового института рассматриваются нормы, устанавливающие правовой статус законодательной власти. Но одновременно в теории конституционного права говорят и об институте законодательного процесса, хотя составляющие его нормы являются составной частью института законодательной власти.
Термин "бюджет" употребляется в двух значениях. С одной стороны, это экономическая категория, а с другой - правовая. Бюджет как экономическая категория имеет также две стороны - материальную и социальную. С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств (соответственно местный бюджет - это местный фонд денежных средств), а с социальной - это система экономических отношений, связанная с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств. С правовой точки зрения местный бюджет является основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств.
Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. Собственные доходные источники бюджетов - это, в основном, закрепленные законом доходные источники и отчисления по регулирующим доходным источникам. Но реальную независимость бюджету могут гарантировать только закрепленные доходы, так как они устанавливаются на длительный срок. Регулирующие же доходы периодически (как правило, один раз в год) пересматриваются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и могут изменяться в любую сторону путем повышения или снижения нормативов отчислений в бюджет субъекта Российской Федерации. В настоящее время в местных бюджетах сохраняется низкий уровень собственных, закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации: "Государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчисления от регулирующих налогов" <*>.
--------------------------------
<*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 19 апреля 2002 г. N 71.
Таким образом, несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реально собственными бюджетными ресурсами они почти не обладают, прежде всего из-за несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства. Для создания действительно самостоятельной системы местных бюджетов необходимо создать правовой механизм реализации этого принципа, систему федеральных гарантий их выполнения, которые должны быть подкреплены возможностью ответственности как дисциплинарной - в отношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных решений, так и материальной - средствами бюджета - за неисполнение предписаний закона.
Статья 52 нового Федерального закона устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Эти положения воспроизводят и нормы новой редакции Бюджетного кодекса <*>. Нельзя не отметить декларативность данных положений. Как показывает практика, недостаточно просто "провозгласить" самостоятельность местного бюджета для того, чтобы она возникла на практике. Недостаточно просто назвать ряд доходных источников, чтобы действительно сформировать реальный местный бюджет: необходим финансовый анализ - в разных муниципальных образованиях разное значение имеют источники доходов: например, рыночная стоимость недвижимости в муниципальных образованиях Московской области и за полярным кругом отличается в тысячи раз. Очевидно, что в такой ситуации и поступления от налога на недвижимость (проект Федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предполагает определение ставки налога на основании рыночной стоимости имущества) в местные бюджеты будут отличаться в десятки, а то и сотни раз.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // Парламентская газета. 25 августа 2004 г. N 155 - 156.
Органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Представляется, что и данные требования Закона могут исполняться достаточно формально: "на бумаге" можно "уравнять" доходы и расходы бюджета, но на практике это может привести к тому, что ряд важнейших вопросов местного значения не будет профинансирован.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и новым Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Однако обеспечение данной самостоятельности проблематично: так, нормы Федерального закона 2003 г. требуют, чтобы органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляли в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов. Самостоятельность не может сочетаться с подотчетностью. Если орган местного самоуправления подотчетен, значит, он не самостоятелен, значит, его отчет может быть не утвержден, и, как следствие, на орган местного самоуправления может быть возложена ответственность. И именно такие механизмы содержит новый Федеральный закон. Причем наличие данных механизмов следует признать оправданным. Развитое местное самоуправление предполагает широкий общественный контроль за расходованием публичных средств. Так, например, в Великобритании отчеты об исполнении местных бюджетов официально опубликовываются и любой житель британского муниципалитета вправе обратиться и получить исчерпывающую информацию по поводу любых расходов, произведенных из местного бюджета. Очевидно, что в таких условиях контроль государства за местным самоуправлением может быть минимален. И тем не менее Великобритания от него не отказывается. Механизм так называемого контроля правительственных органов охватывает весьма существенную часть вопросов расходования средств местных бюджетов: структурные планы, инвестиционные программы и т.д. Причем контроль носит предварительный характер: для расходования средств местных бюджетов органы местного самоуправления должны получить предварительное одобрение соответствующего министра <*>.
--------------------------------
<*> См. об этом: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе: Пер. с англ. М., 1992.
Структура местного бюджета состоит из двух элементов - статей дохода и статей расхода. Собственные финансовые ресурсы местного самоуправления и поступившие денежные средства из вышестоящих бюджетов аккумулируются в доходных статьях бюджета. В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
Собственные доходы муниципалитетов по признаку техники образования могут быть разделены на публично-правовые и частноправовые. К публично-правовым относятся доходы, полученные административным путем: местные налоги, сборы и штрафы. Частноправовыми доходами являются поступления, полученные муниципальным образованием как субъектом рыночных, гражданско-правовых отношений. В эту группу входят средства, вырученные от приватизации муниципального имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, от внешнеэкономической деятельности, дивиденды от муниципальной доли в уставном капитале предприятий и организаций.
В новом Федеральном законе появилась статья, перечисляющая все возможные виды собственных доходов бюджетов муниципальных образований. Часть 1 ст. 55 относит к ним:
1) средства самообложения граждан;
2) доходы от местных налогов и сборов;
3) доходы от региональных налогов и сборов;
4) доходы от федеральных налогов и сборов;
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней;
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
Важнейшим источником доходов местного бюджета должны стать местные налоги, право установления которых органами местного самоуправления закреплено в Конституции Российской Федерации. Рассматривая налоги как инструмент экономической политики, необходимо отметить, что их воздействие на экономический рост может стать обратно пропорциональным их роли как источника дохода, в случае если в муниципальном образовании будет проводиться политика экстенсивного увеличения налогового бремени. В этой сфере действенным инструментом, непосредственно влияющим на стимулирование экономического развития территории, является определение ставок налогов и сборов, взимаемых на территории муниципального образования. С одной стороны, чем ниже эти ставки, тем более эффективно развивается экономика муниципального образования, но, с другой стороны, острые социальные проблемы, требующие немедленного финансирования, часто вынуждают органы местного самоуправления увеличивать размеры ставок. Устанавливаются ставки местных налогов путем принятия решения представительным органом местного самоуправления.
В соответствии с ч. 4 ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами данных субъектов Российской Федерации. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения могут устанавливаться исключительно Налоговым кодексом Российской Федерации. Таким образом, органы местного самоуправления жестко ограничены в праве установления и изменения ставок местных налогов.
Положительная сторона такого подхода связана с охраной прав гражданина, четким определением рамок конституционно установленной обязанности платить налоги. Данные ограничения призваны обеспечить единство налоговой системы на всей территории Российской Федерации. В этом также состоит заслуга проекта Налогового кодекса. Отрицательная же сторона такого решения состоит в том, что местные бюджеты будут лишены дополнительных доходных источников, сократится налоговая база, средства местных бюджетов уменьшатся.
Одним из самых действенных инструментов стимулирования развития экономики являются налоговые льготы. Налоговая политика в этой ее части должна быть увязана с прогнозами социально-экономического развития и программами социально-экономического развития муниципального образования. Нормы Налогового кодекса закрепляют, что при установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.
Согласно ст. 15 Налогового кодекса к местным налогам и сборам относятся только земельный налог и налог на имущество физических лиц. При этом нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации содержат специальные положения, регулирующие порядок зачисления налоговых и иных доходов в бюджеты муниципальных образований. Зачисление тех или иных налогов зависит от вида муниципального образования. Так, в бюджеты поселений зачисляется 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц. Кроме того, поселения получают отчисления от федеральных налогов: 10% налога на доходы физических лиц, 30% единого сельскохозяйственного налога. До разграничения государственной собственности на землю поселения зачисляют в свои бюджеты все доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений и предназначенных для целей жилищного строительства. Как уже отмечалось, поселения также вправе получать отчисления от региональных налогов в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Муниципальные районы получают в свои бюджеты 100% земельного налога и налога на имущество физических лиц, взимаемых на межселенных территориях, 20% федерального налога на доходы физических лиц, 90% единого федерального налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 30% единого федерального сельскохозяйственного налога, 100% государственной пошлины за совершение целого ряда действий, например за нотариальное заверение документов, за рассмотрение дел судами общей юрисдикции и т.д. Также в бюджеты муниципальных районов зачисляется 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду. До разграничения государственной собственности на землю районы зачисляют в свои бюджеты все доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства. Муниципальные районы вправе получать и отчисления от региональных налогов в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Особо следует отметить, что нормы ст. 63 Бюджетного кодекса позволяют муниципальным районам распределять доходы своих бюджетов между поселениями. При этом должны быть соблюдены следующие условия: отчисления должны быть едиными для всех поселений, расположенных на территории муниципального района, и нормативный акт, которым они вводятся, должен иметь бессрочный характер действия (хотя право изменить или отменить его у органов местного самоуправления муниципального района не изымается). Наконец, городские округа получают и налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты поселений, и доходы, зачисляемые в бюджеты муниципальных районов.
Часть 6 ст. 12 Кодекса закрепляет, что не могут устанавливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. Эта норма, таким образом, существенно ограничивает закрепленное ст. 132 Конституции Российской Федерации право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги.
Данное ограничение в целом следует поддержать, поскольку из ст. 57 Конституции Российской Федерации вытекает принцип равноправия налогоплательщиков и, по мнению отдельных исследователей, принцип установления налогов только законом.
Для обеспечения эффективного поступления средств от сбора местных налогов в бюджеты муниципальных образований Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предоставил органам местного самоуправления право создавать муниципальную налоговую службу. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в информационном письме от 20 октября 1997 г. N С5-7/ОЗ-703 "О Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" обратил внимание на то, что в соответствии со ст. 14 Федерального закона указанная муниципальная налоговая служба может создаваться лишь за счет средств местного бюджета и только для сбора местных налогов. Кроме того, деятельность органов муниципальной налоговой службы должна осуществляться в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" <*> в части, относящейся к предметам ведения местного самоуправления. Как известно, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" прекращает свое действие с 1 января 2009 г. (характеризуя этот Закон, В.С. Мокрый очень верно подметил, что "названный Федеральный закон практически остался как бы "незамеченным" для применения" <**>), и это означает, что муниципальные налоговые службы могут оказаться "вне правового поля". Однако это не означает, что данные службы в тех муниципальных образованиях, где они созданы, должны прекратить свое существование. Поскольку нормы Федерального закона 2003 г. разрешают органам местного самоуправления создавать любые специализированные органы, решающие вопросы местного значения, в том числе и в финансовой сфере, необходимо на уровне субъектов Российской Федерации разработать соответствующие законы, и на их базе органы местного самоуправления будут принимать собственные нормативные акты, на основании которых данные службы смогут функционировать.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1912; N 34. Ст. 1966; 1993. N 12. Ст. 429; Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 28. Ст. 3484; 2002. N 1. Ст. 2; 2003. N 21. Ст. 1957.
<**> Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. N 10.
В настоящее время процесс реформирования налоговой системы Российской Федерации, в том числе и местной налоговой системы, продолжается, и он еще далек от полного завершения. После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. проблема реформирования налоговой системы напрямую увязывается со становлением местного самоуправления в России. Вопрос об особенностях правового регулирования местного налогообложения представляется в настоящее время одним из самых актуальных <*>. В связи с этим, опыт функционирования существующей налоговой системы позволяет выделить основные проблемы, возникающие при установлении и взимании местных налогов и сборов.
--------------------------------
<*> Кочергина М.Э. Об особенностях правового регулирования местного налогообложения и о налоговых правах местного самоуправления // Основы деятельности местного самоуправления в Московской области. М., 1997. С. 80.
Ни в одной стране мира местное налогообложение не является полностью автономным, иначе могут возникнуть искусственные барьеры, не способствующие конституционному принципу соблюдения единого экономического пространства. При формировании нормативно-правовой основы местного налогообложения должны учитываться следующие моменты, основывающиеся на положениях Европейской хартии местного самоуправления и опыте финансовой деятельности местного самоуправления в других странах.
1. Местное налогообложение всегда в той или иной мере должно находиться под государственным контролем с целью установления возможности управления общим налоговым бременем, регулирования механизма перераспределения части доходов между бюджетами.
2. В период перехода к рыночной экономике становление целостной системы местных налогов будет развиваться по мере созревания условий.
Местные налоги являются значимым социально-экономическим инструментом воздействия на современное общество, поэтому вначале необходимо вводить небольшой круг налогов, наиболее простых, экономных и понятных при сборе.
3. Особое внимание на местном уровне следует уделять земельному и имущественным налогам с учетом международного опыта местного обложения.
4. Проявление органами местного самоуправления налоговой инициативы в рамках своей компетенции.
5. Местные налоги должны отражать условия местной территориальной специфики (курортное, культурное значение).
6. Учет такой особенности местного налогообложения, как ограниченность использования косвенных налогов. В случае же введения косвенных местных налогов необходимы взаимосогласованные решения на соседних территориях. Согласно зарубежному опыту, различие в цене товаров не может превышать пяти процентов.
Специфика местного налогообложения состоит в том, что местные налоги фактически являются "лакмусовой бумажкой" доверия избирателей, проживающих на территории данного муниципального образования, к "своим" органам местного самоуправления. В основном, реакция избирателей при недовольстве тем, как решаются вопросы их жизнедеятельности, финансируемые за их собственный счет, проявляется в процессе выборов должностных лиц муниципального образования <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кочергина М.Э. Об особенностях правового регулирования местного налогообложения и о налоговых правах местного самоуправления // Основы деятельности местного самоуправления в Московской области. С. 80.
О значении местных налогов среди других доходных источников местных бюджетов можно судить по следующим данным. В среднем по России доля местных налогов в местных бюджетах не превышает 10%, в то время как структура ресурсов бюджетов местных органов власти в зарубежных странах составляет (в % по состоянию на 1990 г.):
1. В США: местные налоги - 65, государственные субсидии - 23, другие источники - 12.
2. В Японии: местные налоги - 41,6, государственные субсидии - 40, другие источники - 27,4.
3. В ФРГ: местные налоги - 21, государственные субсидии - 45,3, другие источники - 33,7.
4. Во Франции: местные налоги - 41,7, государственные субсидии - 33,8, другие источники - 24,5.
5. В Бельгии: местные налоги - 30, государственные субсидии - 54, другие источники - 10.
6. В Дании: местные налоги - 36, государственные субсидии - 44, другие источники - 10 <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кочергина М.Э. Об особенностях правового регулирования местного налогообложения и о налоговых правах местного самоуправления // Основы деятельности местного самоуправления в Московской области. С. 83.
По итогам функционирования местных налогов, на сегодняшний день можно сделать вывод об эффективности их введения. Они в настоящее время не оказывают существенного влияния на формирование доходной части местных бюджетов и, как правило, не имеют целевого характера применения средств.
Существует необходимость в обобщении всех принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актов по налогообложению, их тщательном анализе, экспертизе и разработке модельных актов. Такая работа необходима с целью приведения в соответствие местных актов федеральному налоговому законодательству.
Нормы нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также содержат положения, регулирующие вопросы обеспечения муниципальных образований налоговыми поступлениями. В качестве таковых новый Федеральный закон выделяет средства самообложения граждан, доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, доходы местных бюджетов от региональных налогов и сборов и доходы местных бюджетов от федеральных налогов и сборов.
Под средствами самообложения граждан, как и в Федеральном законе 1995 г., понимаются разовые платежи, осуществляемые местными жителями для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан должен быть установлен в конкретных суммах (в абсолютной величине), и эта сумма, подлежащая внесению, должна быть равной для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Это условие свидетельствует о намерении законодателя обеспечить баланс принципа равенства прав и свобод граждан, закрепленного в ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, и принципа социальной справедливости. Вопросы о введении и использовании таких разовых платежей граждан могут быть решены только самим населением муниципального образования на местном референдуме или на сходе граждан.
В отношении доходов местных бюджетов от местных налогов и сборов федеральный законодатель устанавливает правило, в соответствии с которым не только перечень местных налогов и сборов, но и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Нормы ст. 57 Федерального закона 2003 г. конкретизируют это правило. Так, например, органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и для органов местного самоуправления поселений, и для органов местного самоуправления муниципальных районов. Между тем данные нормы являются весьма спорными с точки зрения гарантированного Конституцией Российской Федерации принципа самостоятельности местного самоуправления. Поскольку нормы ст. 132 Конституции закрепляют право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги, то даже сведенное к процедуре "выбора ставки" указанное положение Конституции предполагает определенную степень свободы действий органов местного самоуправления в данном вопросе. В том случае, если муниципальные органы лишатся и этого права, ст. 132 Конституции Российской Федерации в соответствующей части придется признать фиктивной.
Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений (хотя из этого правила могут быть и исключения, которые отдельно оговариваются в федеральных законах). В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов. Установление таких нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается. Доходы от региональных налогов и сборов новый Федеральный закон также признает возможным направлять в местные бюджеты, равно как и доходы от федеральных налогов и сборов.
В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов в случае, если формирование представительных органов муниципальных районов происходит путем кооптации глав поселений или депутатов представительных органов поселений, входящих в состав представительного органа муниципального района, включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения. Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного нормами Федерального закона 2003 г. перечня вопросов местного значения или изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия. В доходы местных бюджетов зачисляются также субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Учет операций по распределению доходов от налогов и сборов в соответствии с нормативами отчислений осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Данное регулирование, несомненно, в большей степени будет способствовать наполняемости местных бюджетов. Однако и оно не решает фундаментальной проблемы обеспечения органам местного самоуправления собственных источников доходов в объеме, достаточном для полного финансирования вопросов местного значения. А без достижения этой цели любая самостоятельность органов местного самоуправления является декларативной. Решение данного вопроса видится в том, чтобы определить минимальные социальные стандарты жизни и установить объем доходов местных бюджетов исходя из этих стандартов, а источники, из которых эти доходы поступают, закрепить за местными бюджетами на постоянной основе.
Расходные статьи местного бюджета определены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. в достаточно общем виде. В ст. 53 говорится о том, что расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Положения бюджетного законодательства, регулирующие вопросы расходования средств местных бюджетов, постоянно изменяются, уточняются, совершенствуются. Последним примером такого рода стало принятие Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" <*>. В этом Законе, в частности, дается понятие расходного обязательства муниципального образования. Под ним понимается установленная нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям или иным субъектам средства местного бюджета. Формирование расходов местных бюджетов Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.
--------------------------------
<*> Парламентская газета. 25 августа 2004 г. N 155 - 156.
Нельзя не отметить тот факт, что критерии соответствия доходных источников расходным обязательствам, которые содержит данный Федеральный закон, являются весьма расплывчатыми, условными и потому не позволяют обеспечить их действительное соответствие. Причина такой расплывчатости заключается в том, что так и не были установлены нормативы социального обеспечения (социальные стандарты). Кроме того, вводимая Законом система распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации во главу угла ставит процессы регулирования и выравнивания, что не позволяет создать надежную и предсказуемую основу формирования доходной базы местных бюджетов <*>.
--------------------------------
<*> Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. С. 128.
Расходные обязательства муниципального образования, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов местного бюджета. Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в связи с осуществлением отдельных государственных полномочий, исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций. При этом органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Расходы бюджетов муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если формирование представительных органов муниципальных районов происходит путем кооптации глав поселений или депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, урегулированном специальными нормами федерального закона.
Данный подход законодателя порождает серьезные проблемы, главной из которых является возникновение так называемых встречных финансовых потоков. Особенно это справедливо для дотационных муниципальных образований (а их сейчас более 90%, и вряд ли эта цифра изменится), поскольку сначала они собирают налоги и другие платежи, затем переводят их на уровни государственной власти, затем от органов государственной власти получают субвенции и дотации на покрытие расходов местного бюджета, а затем эти средства в виде "отрицательного трансферта" отправляют опять "наверх" на уровень района для решения вопросов межмуниципального значения. Представляется, что такая система, которая постоянно связана с переводом денежных средств с одного уровня на другой, не может быть эффективной. Кроме того, чем "больший путь" проделывают денежные средства, тем больше создается возможностей для злоупотреблений и их неэффективного использования. Таким образом, бюджетной системе по-прежнему недостает четкости, ясности, прозрачности.
В соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления наделены рядом бюджетных полномочий, причем полномочия органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований неодинаковы. Так, органы местного самоуправления поселений наделены компетенцией по установлению порядка составления и рассмотрения проекта, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении; установлению и исполнению расходных обязательств муниципального образования; определению порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; осуществлению муниципальных заимствований и т.д. А органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо вышеперечисленных полномочий, устанавливают нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, определяют порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, определяют цели и порядок предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера и т.д.
Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случаях и порядке, предусмотренных названными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Из сказанного можно сделать вывод, что органы местного самоуправления далеко не всегда самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Это означает, что органы местного самоуправления имеют право самостоятельно определять лишь отдельные статьи расходов, которые могут включать какие-либо направления финансирования: промышленности, социальной инфраструктуры, системы транспорта и коммуникаций в муниципальном образовании и т.д. Но все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти (финансовыми управлениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), что существенным образом ограничивает принцип самостоятельности местной бюджетной системы; отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Наконец, Министерство финансов Российской Федерации и его территориальные подразделения осуществляют, о чем уже было сказано, постоянный контроль за процессом исполнения местного бюджета. Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства.
Несмотря на то что данные положения фактически не соответствуют принципу самостоятельности местного самоуправления, их наличие следует признать разумным, поскольку неразвитость российских институтов гражданского общества не позволяет обеспечить надлежащий общественный контроль за расходованием ресурсов, взимание которых осуществляется в публично-правовом порядке.
Существует вопрос о правомерности создания местных внебюджетных фондов в рамках действующей бюджетной системы. Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит только о государственных внебюджетных фондах и не предусматривает возможности образования местных внебюджетных фондов. Так, ст. 6 Кодекса определяет государственный внебюджетный фонд как форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Государственный внебюджетный фонд субъекта Российской Федерации - это фонд денежных средств, образуемый вне бюджета субъекта Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном законом. Глава 17 Кодекса "Государственные внебюджетные фонды" устанавливает общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов, определяет состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, регулирует порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, закрепляет доходы и расходы государственных внебюджетных фондов, общие принципы исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, порядок отчета об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда и контроля за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Рассматривая вопрос о правомерности формирования муниципальных внебюджетных фондов, нельзя не учитывать и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" <*>. По мнению Конституционного Суда, принципами бюджетного устройства и нормами действующего законодательства Российской Федерации предопределен публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому их деятельность как публичных субъектов в силу ст. ст. 1 (ч. 1), 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 и ч. 2), 66 (ч. 1 и ч. 2), 76 (ч. ч. 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2803.
Статья 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. включает муниципальные внебюджетные фонды в состав муниципальной собственности, ст. 41 этого же Закона устанавливает, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Однако данные нормы прекратят свое действие с 1 января 2009 г. Таким образом, поскольку в Бюджетном кодексе не установлена возможность формирования местных внебюджетных фондов, а Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" <*> отменен, у органов местного самоуправления нет правовой базы в виде норм бюджетного законодательства на федеральном уровне для создания местных внебюджетных фондов. Более того, согласно новой редакции ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается <**>. Это означает, что муниципальные образования не смогут принимать нормативные акты, а также заключать какие-либо договоры и соглашения, определяющие расходование средств внебюджетных фондов для решения вопросов местного значения. Это делает существование внебюджетных фондов более чем проблематичным: образовывать их прямо не запрещено, но расходовать для решения вопросов местного значения не разрешается.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 18. Ст. 635.
<**> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // Парламентская газета. 25 августа 2004 г. N 155 - 156.
Несмотря на это, существует определенное количество нормативных актов на уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований, регулирующих вопросы создания и использования местных внебюджетных фондов. Следовательно, практика свидетельствует о том, что создание местных внебюджетных фондов необходимо органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения, и, несмотря на проблемы в правовом регулировании, такие фонды создаются и используются для решения местных задач.
Важным является вопрос о целесообразности создания таких фондов: для чего органам местного самоуправления необходимо иметь иные денежные средства, помимо бюджетных? Назначение внебюджетных фондов, по-видимому, состоит в том, чтобы привлечь дополнительные, помимо фиксированных бюджетных источников, средства, необходимые для повышения уровня жизни населения <*>. Внебюджетные фонды необходимы для развития хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, вовлечения в нее предприятий, организаций и граждан. Создание таких фондов ориентируется не на властно-распорядительные, а на объединительные, организующие начала, свойственные органам местного самоуправления. В основе внебюджетных фондов - благотворительность, меценатство, спонсорство, попечительство <**>.
--------------------------------
<*> См.: Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Внебюджетные фонды // Народный депутат. 1990. N 15. С. 36.
<**> Там же.
Бюджетные средства, налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не должны перечисляться во внебюджетные фонды; при недостаточности средств таких фондов для целевого финансирования на эти же цели могут дополнительно выделяться средства непосредственно из бюджета. Существует и обратная связь: допустимо и даже целесообразно направлять внебюджетные средства на те же цели, что и бюджетные, если речь идет о социально-культурных мероприятиях, социальной помощи. Но при этом нужна оговорка, что в ряде случаев должен существовать запрет на использование этих средств, например, для увеличения аппарата управления, расходов на его содержание. Накопление и расходование средств из местного бюджета осуществляются в рамках бюджетного процесса, который представляет собой регламентированную законом деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению и утверждению бюджетов. Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления" не регламентируют деятельность органов местного самоуправления в рамках бюджетного процесса. Бюджетный кодекс Российской Федерации лишь определяет круг органов на уровне местного самоуправления и указывает их наиболее общие полномочия: представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета. Федеральный законодатель, регулируя этот вопрос, исходит из того, что данная сфера должна регулироваться законами субъектов Российской Федерации и нормативными актами муниципального образования.
В ряде муниципальных образований были приняты положения о местном бюджетном устройстве и бюджетном процессе, закрепившие процедуру подготовки бюджета. В соответствии с действующим законодательством представительный орган местного самоуправления принимает положение о бюджетном процессе на территории муниципального образования, в котором он закрепляет порядок рассмотрения и утверждения бюджета. Такие положения приняты и действуют в большинстве муниципальных образований. Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не регулируют процедуру исполнения местного бюджета. Исходя из норм федеральных законов данная процедура должна регламентироваться положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании, принимаемым на основе федеральных законов, которые определяют общие принципы организации бюджетного процесса на территории Российской Федерации, и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях. В ряде муниципальных образований действуют положения о местном бюджетном процессе, разработанные до принятия Бюджетного кодекса. В них определяется процедура исполнения местного бюджета.
Новое федеральное законодательство внесло ряд принципиальных изменений в регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Прежде всего, эти изменения связаны с тем, что в ряде случаев стало возможным осуществление местного бюджетного процесса непосредственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации или назначаемыми ими должностными лицами. Согласно ст. 75 Федерального закона 2003 г., если деятельность органов местного самоуправления привела к тому, что просроченные долги муниципального образования превышают его собственные доходы в отчетном финансовом году более чем на 30%, если бюджет муниципального образования не исполнен на 40% или более (при условии, что оно получило соответствующие ассигнования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации), а также в случае нецелевого использования субвенций, выделенных на исполнение делегированных государственных полномочий, либо в случае установленного судом факта нарушения законодательства Российской Федерации, органы местного самоуправления, в сущности, лишаются своих бюджетных прав. Эти права переходят к временной финансовой администрации (ее статус был рассмотрен в § 2 гл. IV настоящей работы), которая вправе разрабатывать и вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных правовых актов по любым финансовым вопросам, включая и вопросы формирования нового проекта бюджета. В случае если подготовленный временной финансовой администрацией проект решения о внесении изменений в решение о местном бюджете не принят в течение одного месяца представительным органом местного самоуправления либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, он направляется главе субъекта Российской Федерации, который вносит этот проект в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Последнему соответственно предоставляется право утверждения такого решения. То есть законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает решение по важнейшему вопросу местного значения - утверждению местного бюджета. Это положение не соответствует ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют и утверждают местный бюджет.
Основными документами, которые должна разработать и реализовать временная финансовая администрация, являются план восстановления платежеспособности муниципального образования и новый местный бюджет. План разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании в законную силу. Он должен включать: срок реализации, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств муниципального образования (не более пяти лет), долю собственных доходов местного бюджета, ежегодно направляемую на исполнение просроченных обязательств (не более 15%), объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование муниципального долга, график исполнения просроченных обязательств субъекта муниципального образования, меры по оздоровлению муниципальных финансов, включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов.
Новый местный бюджет (на срок до окончания текущего финансового года) разрабатывается в течение 15 дней со дня утверждения арбитражным судом плана восстановления платежеспособности муниципального образования и оформляется проектом решения о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год. Новый проект должен быть рассмотрен и принят представительным органом местного самоуправления в течение 15 дней со дня его представления временной финансовой администрацией. Проект местного бюджета на очередной финансовый год, вносимый временной финансовой администрацией, должен рассматриваться и утверждаться представительным органом местного самоуправления в течение одного месяца. Последствия его отклонения или внесения в него принципиальных изменений представительным органом местного самоуправления были описаны выше. Совершенно непонятно, для чего закон установил данные нормы. Принятие решения в таких условиях с очевидностью будет содержать порок воли представительного органа. Оно не может считаться легитимным, поскольку принимается под угрозой полного отстранения представительного органа местного самоуправления от участия в решении местных финансовых вопросов. Более того, собственные поправки к местному бюджету в виде отдельных решений представительный орган местного самоуправления не вправе принимать, если глава временной финансовой администрации не представил по ним положительного заключения. Вряд ли можно в таких условиях говорить о самостоятельности органов местного самоуправления в бюджетной сфере.
Исполняет местный бюджет временная финансовая администрация. Глава временной финансовой администрации имеет право назначить в исполнительные органы местного самоуправления и бюджетные учреждения, финансируемые из местного бюджета, своих представителей, к которым переходят все полномочия распорядителей и получателей бюджетных средств. Это означает, что органы и должностные лица попадают в прямую административную зависимость от представителей государственной власти, что нарушает норму ст. 12 Конституции, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В случае создания руководителем финансового органа муниципального образования препятствий в исполнении временной финансовой администрацией своих полномочий, а также в случае совершения руководителем финансового органа муниципального образования действий, нарушающих права и интересы муниципального образования и его кредиторов, бюджетное законодательство Российской Федерации или план восстановления платежеспособности муниципального образования, глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа муниципального образования от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.
Рассматривая данные вопросы, нельзя не отметить, что временная финансовая администрация вводится не произвольно, а только в чрезвычайных ситуациях - если местное самоуправление проявит себя как неэффективный субъект хозяйствования, деятельность которого наносит серьезный ущерб государственным финансам. Следует согласиться с тем, что в условиях недостаточно активно функционирующих систем общественного контроля (а зачастую и попросту отсутствующих) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления установление жесткого государственного контроля - практически единственный способ обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в финансовой сфере. Хотя, с другой стороны (особенно в применении к сравнительно небольшому числу экономически успешных муниципальных образований), наличие таких механизмов может позволить органам государственной власти и их должностным лицам полностью контролировать местное самоуправление на соответствующей территории и даже фактически заменять его местным государственным управлением, что не может быть признано правильным, поскольку не соответствует ни нормам российского законодательства, ни международным обязательствам Российской Федерации, принятым ею при ратификации Европейской хартии местного самоуправления.
Помимо прямого участия органов местного самоуправления в решении финансовых вопросов на местном уровне, существует и другой ключевой механизм воздействия государства на местную финансовую систему - межбюджетные отношения. Согласно ст. 129 Бюджетного кодекса межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с распределением бюджетных ресурсов. Межбюджетные отношения применительно к местным бюджетам основываются на ряде принципов:
распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
равенства бюджетных прав муниципальных образований;
выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" включил в их число новый принцип: разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней. Этот принцип означает закрепление доходов и расходов за бюджетами в зависимости от тех полномочий, которыми наделены органы государственной власти и местного самоуправления соответствующих уровней.
Новый Федеральный закон 2003 г. предполагает изменение регулирования межбюджетных отношений "муниципальное образование - субъект Федерации". Концептуально новые отношения должны быть построены по следующей схеме: в целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации. Цель введения такой схемы - создание более четкой системы бюджетного финансирования расходов муниципальных органов. Обязанность по финансированию собственных полномочий муниципального образования будет возложена исключительно на местный бюджет, тогда как все иные расходы, связанные с осуществлением делегированных государственных функций, будут финансироваться за счет соразмерных субвенций из бюджета субъекта Федерации.
Однако не следует забывать, что принцип "деньги следуют за полномочиями" лишь декларирован новым Законом. Для его успешной реализации необходимо значительное изменение норм бюджетного и налогового законодательства, причем не только федерального, но и субъектов Федерации. Пока же вопрос о том, будет ли формируемый по-новому бюджет каждого муниципального образования действительно соответствовать возложенным на него расходным обязательствам, остается открытым. Вполне возможно также, что предусмотренные в Законе механизмы выравнивания доходов муниципальных образований на практике превратятся в инструмент изъятия "лишних" доходов у "благополучных" муниципальных образований либо станут инструментом политического давления в руках властей субъекта Федерации, используя который можно будет постоянно "навязывать" свои решения органам местного самоуправления муниципальных образований. В итоге это может привести к тому, что муниципальные образования будут лишены всякой заинтересованности в активном экономическом развитии своей территории.
В новых правовых условиях формирование финансов муниципальных образований будет достаточно жестко основано на вышеназванных принципах, установленных Бюджетным кодексом. Так, например, принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации означает, что местное самоуправление обладает своим собственным, четко определенным перечнем доходов местного бюджета, например это налог на имущество, земельный налог. Это сделано для того, чтобы каждый уровень власти, в том числе муниципальная власть, финансировал отнесенные к его ведению расходы преимущественно за счет "собственных" доходов. Кроме того, согласно новой редакции ст. 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации дополнительно законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены единые для всех поселений (а также - отдельно - для муниципальных районов) нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению, согласно законодательству, в бюджет субъекта Российской Федерации. Соответственно в бюджеты городских округов эти отчисления будут поступать суммарно. Кроме того, данная статья устанавливает обязанность субъекта Российской Федерации зачислять в местные бюджеты не менее 10% поступлений от налога на доходы физических лиц, учитываемых в консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".
Тем не менее формировать местные бюджеты исключительно за счет собственных источников доходов вряд ли возможно. Слишком велики различия между муниципальными образованиями, слишком разными доходами обладают разные территории, причем, по оценкам экспертов, эти доходы разнятся в десятки, а то и в сотни раз. Если подойти к реализации данного принципа формально, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, а другие станут "сверхобеспеченными".
Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций. Дотации - это средства, предоставляемые бюджетом одного уровня бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия любых расходов. Субсидии - это средства, предоставляемые бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджетом одного уровня бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Соответственно выстраивается и целая система финансовых взаимоотношений государства и муниципальных образований, в которую в качестве подсистем включаются отношения "федеральный бюджет - местные бюджеты" и "бюджет субъекта Российской Федерации - местные бюджеты". Первая из названных подсистем функционирует следующим образом. Если органы местного самоуправления соблюдают все нормы бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, в определенных случаях им могут быть предоставлены трансферты из федерального бюджета. К таким случаям относятся решение Правительства Российской Федерации о предоставлении дотаций или субсидий местным бюджетам, например для финансирования каких-либо инвестиционных проектов, и предоставлении субвенций из Федерального фонда компенсаций на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований (субвенция - не прямая, она направляется сначала в региональный фонд компенсаций).
Вторая подсистема должна стать основной во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления. Она включает: во-первых, финансовую помощь местным бюджетам, в том числе дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений, дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и иных дотаций и субсидий. Во-вторых, в нее входят субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций, иные субвенции. В-третьих, ее частью являются бюджетные кредиты местным бюджетам. Как и в случае с взаимоотношениями "федеральный бюджет - местные бюджеты", трансферты могут быть предоставлены муниципальным образованиям лишь при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Условием предоставления бюджетного кредита является отсутствие просроченной задолженности перед бюджетом субъекта Российской Федерации. Кроме того, полученные бюджетные кредиты не могут использоваться для кредитования каких-либо юридических лиц. Дополнительные условия предоставления финансовой помощи местным бюджетам вправе установить любой субъект Российской Федерации, приняв по данному вопросу специальный закон, если в течение трехлетнего срока она два года дотирует местные бюджеты более чем на 50% от объема собственных доходов. Если органы местного самоуправления начинают нарушать условия предоставления трансфертов, субъект Российской Федерации вправе приостановить их перечисление.
Особое внимание федеральное законодательство уделяет вопросу функционирования на уровне субъектов Российской Федерации специальных бюджетных фондов, целью которых является осуществление межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. К ним относятся региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации, региональный фонд софинансирования социальных расходов и региональный фонд компенсаций. В обязательном порядке каждый субъект Российской Федерации должен образовать фонды финансовой поддержки и региональный фонд компенсаций, создание иных фондов зависит от решения каждого отдельного субъекта Российской Федерации.
Фонды финансовой поддержки образуются в соответствии со ст. ст. 137 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации. Их целью является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований посредством предоставления дотаций. Размеры дотаций определяются отдельно для каждого муниципального образования исходя из численности его жителей и уровня их обеспеченности местными бюджетными средствами по специальным методикам, утверждаемым субъектами Российской Федерации.
Например, для муниципальных районов и городских округов вводится расчетный уровень бюджетной обеспеченности. Он определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района или городского округа исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала территории и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на объем выплат в расчете на одного жителя. Такие методики должны быть едиными и обеспечивать сопоставимость налоговых доходов муниципальных образований. Закон субъекта Российской Федерации может наделить органы местного самоуправления муниципальных районов государственным полномочием по расчету сумм таких дотаций. Наконец, данные дотации могут и вовсе не выплачиваться, а быть полностью или частично заменены дополнительными отчислениями в местные бюджеты за счет регионального налога на доходы физических лиц. В этом случае региональный фонд финансовой поддержки в соответствующей части не образуется.
Региональный фонд компенсаций образуется в соответствии со ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Целью его создания является финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этот фонд включаются субвенции из Федерального фонда компенсаций и собственные доходы бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти.
Региональный фонд компенсаций предоставляет местным бюджетам только субвенции. Они распределяются в соответствии с едиными методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, осуществляющими отдельные государственные полномочия одного вида. При этом федеральные нормативные акты могут устанавливать требования по составлению данных методик. Субвенция должна быть пропорциональна численности потребителей соответствующих бюджетных услуг, численности лиц, имеющих право на получение трансфертов, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на объемы выплат. Государственным полномочием по расчету и предоставлению субвенций могут быть наделены органы местного самоуправления муниципальных районов. Распределение субвенций утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год отдельно по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. Если данное полномочие делегировано муниципальным районам, соответствующие решения принимают представительные органы местного самоуправления районов. Порядок расходования субвенций регулируется и контролируется исполнительными органами государственной власти.
Создание иных фондов не является обязанностью субъекта Российской Федерации. Статья 139 Бюджетного кодекса говорит о том, что субъект Российской Федерации вправе их образовывать в тех или иных случаях. Например, для долевого финансирования инвестиционных программ или проектов развития муниципальной инфраструктуры может быть создан фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации. Он предоставляет субсидии муниципальным образованиям на реализацию и распределение между муниципальными образованиями тех инвестиционных программ или проектов, которые прошли соответствующий отбор в порядке, установленном законами субъекта Российской Федерации. Приоритетные социально значимые расходы местных бюджетов могут субсидироваться из регионального фонда софинансирования социальных расходов. Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования субсидий также определяются законами субъекта Российской Федерации. Местные бюджеты по решению субъекта Российской Федерации могут получать и иные дотации и субсидии. Единственное условие их предоставления, предусмотренное ст. 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, заключается в том, чтобы общий объем этой дополнительной помощи не превышал 10% основного объема финансовой помощи субъекта Российской Федерации местным бюджетам (т.е. средств, выплачиваемых из фондов, создаваемых в обязательном порядке).
Следует указать на то, что общепризнанным недостатком принципа финансового выравнивания является то, что в нем никаким образом не учитывается дефицит местных бюджетов. По словам В.А. Щепачева, "практика... свидетельствует, что большинство местных бюджетов являются дефицитными, и поэтому определение бюджетной обеспеченности без учета реальных, фактических доходов и расходов муниципальных образований не стимулирует их на развитие. Возможна ситуация, когда в относительно быстро развивающемся муниципальном образовании уровень бюджетной обеспеченности населения превысит средний установленный законом порог в два раза, бюджет все еще будет оставаться дефицитным, но муниципальное образование может быть лишено в этом случае финансовой помощи... Поэтому теряется стимул для экономического развития" <*>.
--------------------------------
<*> Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. С. 125 - 126.
Данная система дополняет прямые отчисления от федеральных и региональных доходов в местные бюджеты. Недостаток ее очевиден: муниципальное образование, не имеющее собственных ресурсов в достаточном объеме, находится в постоянной зависимости от субъекта Российской Федерации или федерального центра. И в какой-то момент оно может просто не получить необходимые ресурсы, что неминуемо приведет к кризису.
У системы закрепления за разными уровнями бюджетной системы разных перечней доходов есть и другие недостатки. Например, инвестору достаточно сложно будет определить, насколько экономически оправданно вкладывать деньги в ту или иную территорию: субъект Федерации будет взимать свои налоги по одним ставкам, местный бюджет будет взимать другие налоги по другим ставкам. Как определить, что выгоднее - высокие региональные налоги при низких местных, или наоборот? В такой ситуации, несомненно, и сами муниципальные образования будут не слишком-то заинтересованы в привлечении новых ресурсов (инвестиций), в развитии своего муниципального образования.
Одним из достоинств нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является то, что вводимая им система распределения дотаций и субвенций между муниципальными образованиями становится достаточно ясной и прозрачной. Вводится некий перечень объективных критериев, при соблюдении которых муниципальное образование получает право на дотации или субвенции в том или ином объеме.
Существенным и, по-видимому, непосредственно влияющим на все "успешные" (т.е. обладающие высоким уровнем собственных доходов) муниципальные образования нововведением Закона стало введение так называемых отрицательных трансфертов. Следует отметить, что последняя редакция Бюджетного кодекса предусмотрела не обязательность, а лишь возможность такого обратного финансирования: ст. 142.2 говорит о том, что на "преуспевающие" муниципальные образования может быть возложена законом субъекта Российской Федерации обязанность направления субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации в том случае, если налоговые доходы соответствующих местных бюджетов выше уровня, установленного законом субъекта Российской Федерации. В случае принятия такого закона в бюджет субъекта Российской Федерации будет поступать до 50% разницы между расчетными налоговыми доходами отдельного местного бюджета и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов муниципальных образований субъекта Российской Федерации в соответствующем году. Но поскольку такое право предоставлено субъекту Российской Федерации, скорее всего, оно будет активно использоваться.
Последствия этого действия, естественно, могут быть самыми неблагоприятными для развитых муниципальных образований. Прежде всего, выравнивания бюджетной обеспеченности для всех своих муниципальных образований субъект Федерации все равно, вероятно, не добьется. Но при этом исчезнут стимулы к поиску новых доходных источников, к росту благосостояния для успешных муниципальных образований. Сохранится влияние "субъективных" (личностных) факторов при расчете бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Как результат, все это приведет к формированию так называемой перераспределительной психологии местных властей. И в итоге в ходе реформы на местном уровне может сложиться не местное самоуправление, а нижний уровень государственной бюрократической системы, на котором будет постоянно ощущаться недостаток финансовых ресурсов и который будет постоянно требовать от органов государственной власти (или неформально договариваться с ними) перераспределения в свою пользу финансовых потоков.
С.А. Авакьян справедливо заметил, что по новому Закону местное самоуправление и в его представительной части, и в его исполнительных органах, и в его контрольных органах может быть подменено, заменено, в зависимости от ситуации, органами исполнительной власти субъекта Федерации. А поскольку полномочия возлагаются на орган исполнительной власти, всегда существует опасность определенной бюрократизации управления <*>.
--------------------------------
<*> Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма "круглого стола" от 5 ноября 2003 г. // Архив Независимого института выборов.
Совершенно точным выглядит и замечание И.И. Овчинникова, который указал, что "оборотной стороной чрезмерной централизации становится патернализм, а платой за желание все контролировать из центра - инертное население, ждущее от власти подачек, да еще недовольное и раздраженное их ассортиментом и качеством" <*>.
--------------------------------
<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 18.
Несмотря на систему федерального дотирования и субсидирования, проблемы с финансами на местном уровне, по-видимому, не исчезнут. По подсчетам экспертов, вся совокупность доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в настоящее время составляет около 3,5 трлн. руб. А их расходные обязательства (прежде всего социальные - пособия, пенсии, льготы и пр.) оцениваются в 5,5 трлн. руб. Отказ от социальных обязательств (отмена, приостановление действия законов <*>) в ходе проведенной в 2004 г. реформы, названной "монетизация льгот", составил около 500 млрд. руб. Таким образом, субъекты Российской Федерации получили около 40 полномочий (в их числе выплата детских пособий, пособий ветеранам, инвалидам, содержание техникумов и ПТУ), которые даже в принципе не могут быть обеспечены какими-либо доходными источниками. Очевидно, что эти полномочия субъекты Российской Федерации немедленно делегировали органам местного самоуправления. В результате в 2006 г. рост доходов муниципальных образований составил 5,6%, а рост расходов - 9%, в то время как в субъектах Российской Федерации доходы выросли на 24%, а расходы - на 2,1%. В итоге до сих пор все муниципальные образования в России являются дотационными, при этом крайне высок уровень высокодотационных муниципальных образований (т.е. таких, которые получают от других уровней бюджетной системы от 60 до 100% всех денежных средств) - он составляет 63%. Более того, как показывает практика, предписания закона об обязательности передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов вместе с расходными полномочиями вполне могут игнорироваться субъектами Российской Федерации. И органы самоуправления, не имея соответствующих ресурсов (которым просто неоткуда взяться), оказываются в безвыходной ситуации: исполнять полномочия необходимо, в противном случае могут быть применены вышеперечисленные санкции, а обжаловать соответствующее решение органов государственной власти невозможно: межбюджетные споры не подведомственны ни одному суду.
--------------------------------
<*> См., например: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 31 августа 2004 г. N 188.
Этот факт (неподсудности) прямо подтверждает и сама судебная власть. Так, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2003 г. N 61-В02пр-7 <1> указано: Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит нормы о том, что споры между муниципальными образованиями и исполнительными органами государственной власти республик в составе Российской Федерации по поводу перечисления денежных средств в бюджет муниципального образования подведомственны арбитражным судам. В протесте прокурора содержится лишь утверждение о том, что возникший спор носит экономический характер. Однако каких-либо доводов в его обоснование в протесте не приведено. Споры, вытекающие из бюджетных правоотношений, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации <2> прямо не отнесены к ведению арбитражных судов, не отнесены они к их ведению и другими федеральными законами. С другой стороны, по мнению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, такого рода споры неподведомственны суду общей юрисдикции, поскольку носят экономический характер <3>.
--------------------------------
<*> Архив Верховного Суда Российской Федерации.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012.
<***> Архив Верховного Суда Российской Федерации.
В итоге складывается ситуация, при которой органы местного самоуправления не в состоянии реализовать гарантированное им Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту. Между тем позиция заместителя Генерального прокурора Российской Федерации представляется абсолютного обоснованной: межбюджетные отношения - это, по сути, форма экономических взаимоотношений государства и муниципальных образований. Поэтому в таких случаях, как представляется, вполне может применяться ч. 1 ст. 27 АПК Российской Федерации, согласно которой арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, экономические основы местного самоуправления подверглись весьма существенной модификации, которая прежде всего затронула финансовые ресурсы муниципальных образований. Построенное на основе теории дуализма муниципального управления российское законодательство, как видно, не нашло еще баланс между степенью государственного вмешательства и степенью самостоятельности муниципальных образований. Органам местного самоуправления предоставлена свобода экономической деятельности, но лишь в области частноправовых отношений. В сфере публичного права органы местного самоуправления такую самостоятельность утратили. Это проявилось и в ограничении конституционного права местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, и в "заданности" многих параметров местного бюджета, и в новом регулировании, гораздо более жестком по сравнению с ранее действовавшим законодательством, межбюджетных отношений, и в возможности принятия местного бюджета законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.
В ряде случаев органы государственной власти получили право прямого решения вопросов местного значения в финансовой сфере, при этом законно избранные органы и должностные лица местного самоуправления или временно отстраняются от выполнения своих полномочий, или распускаются (отрешаются от должности). Все экономические и финансовые полномочия в такой ситуации сосредоточиваются в руках временно назначенных представителей органов государственного власти. Следовательно, еще раз подтверждается ранее сформулированный вывод о том, что нестабильность дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления позволяет трансформировать ее в административную модель. Но ни наличие первой, ни наличие второй модели не позволяют автоматически сделать местное самоуправление (равно как и местное государственное управление) успешным, эффективным, надлежащим образом учитывающим и интересы государства, и интересы населения муниципального образования.
<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007 {original}

Еще по теме § 2. Финансовые ресурсы муниципальных образований:

  1. Статья 270. Финансовый контроль, осуществляемый контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
  2. 9. Нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований в системе источников финансового права
  3. 14. Принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
  4. Статья 174. Среднесрочный финансовый план субъ-екта Российской Федерации (муниципального образования)
  5. Статья 266. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрация-ми муниципальных образований
  6. § 5. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
  7. § 3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований.
  8. § 3. Подотчетность главы муниципального образования
  9. § 1. Контрольный орган муниципального образования
  10. § 1. Статус главы муниципального образования
  11. Взаимодействие муниципальных образований