<<
>>

§ 1. Экономическая основа местного самоуправления

Понятие "экономическая основа местного самоуправления" было введено Федеральным законом 1995 г. Оно не утратило актуальности и в настоящее время. Ресурсную базу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Органы местного самоуправления - это органы, входящие в систему публичной власти, и решают они прежде всего задачи публично-правового характера.

Вполне логично предположить, что они должны обладать собственными материальными и финансовыми ресурсами в размере, достаточном для реализации их функций. Хотя есть и другие точки зрения. Так, по мнению А.А. Акмаловой, "не может рассматриваться как общий принцип организации местного самоуправления принцип соразмерности решений муниципальных органов материально-финансовым возможностям муниципальных образований. Если данный принцип попытаться соблюсти в современных социально-экономических условиях, муниципальные органы должны отказаться от значительной части своих решений еще на стадии разработки" <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 119.

С данной позицией невозможно согласиться, особенно если отрицаемый принцип рассматривать через призму взаимоотношений системы государственной власти и местного самоуправления. С одной стороны, если допустить на местном уровне принятие экономически необоснованных решений, то неблагоприятные социальные последствия, которые их принятие неминуемо повлечет, устранять придется государству, что, естественно, приведет к прямым (и, как правило, существенным) финансовым потерям. Таким образом, данный принцип должен действовать как "сдерживающий" местное самоуправление от непродуманных решений. С другой стороны, наличие данного принципа не позволяет государству и его органам возлагать на местное самоуправление решение своих задач в том случае, если они материально и финансово не обеспечены. Как представляется, это важнейшее условие сосуществования государственной власти и местного самоуправления, и если его отменить, местное самоуправление может оказаться "задавленным" социальными обязательствами, которые будут на него переложены федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому вышеуказанный принцип не только не должен отрицаться, но и его осуществление должно быть предметом особого контроля как со стороны государственных, так и со стороны муниципальных органов и институтов гражданского общества.

Не согласуется вывод А.А. Акмаловой и с практикой: судебная власть не только подтверждает наличие, но и последовательно контролирует соблюдение принципа соразмерности делегируемых органам местного самоуправления полномочий передаваемым им материальным и финансовым ресурсам. В качестве примера уместно привести Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2004 г. N 22-Г04-1 <*>. Рассматривая вопрос о том, должны ли органы местного самоуправления финансировать из местного бюджета деятельность административно-технических комиссий субъекта Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации указал, что в ст.

6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечислены вопросы местного значения, находящиеся в ведении местного самоуправления. Организация и содержание административных комиссий этим Законом не отнесены к ведению органов местного самоуправления. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <**> и п. 15 ст. 5 названного Федерального закона создание административных комиссий и принятие законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, полномочия, связанные с созданием административных комиссий, являются государственными полномочиями.

--------------------------------

<*> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 10.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как это предусмотрено ч. 4 ст. 6 упомянутого Федерального закона, одновременно им должны передаваться необходимые материальные и финансовые средства. Органы государственной власти не наделены правом распределять средства местного бюджета. При таких обстоятельствах нельзя согласиться с тем, что материально-техническое обеспечение деятельности административных комиссий может быть возложено на муниципальные образования и что указанное положение закона субъекта Федерации не противоречит федеральному законодательству.

Таким образом, в случае передачи муниципальным образованиям органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий им должны передаваться и необходимые материальные и финансовые средства.

Муниципальная собственность (имущество, находящееся в собственности муниципальных образований) служит источником пополнения местных финансов либо, наоборот, статьей расхода в местном бюджете. Очевидно, что самостоятельность органов самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных доходов. С другой стороны, реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации, самообеспечения предполагает активную работу по расширению финансирования муниципальной экономики, поиску новых источников финансовой поддержки экономических программ муниципальных образований.

Имущественные права, предоставленные Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как 1995 г., так и 2003 г. муниципальным образованиям и их органам, дают им возможность эффективно управлять муниципальными предприятиями и получать от них доходы. Наличие у каждого муниципального образования местного бюджета укрепляет его экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

Существует ряд экономических категорий, оказывающих непосредственное влияние на взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления. Основными такими категориями являются муниципальная собственность, приватизация, инвестиционная деятельность и предпринимательская деятельность.

Муниципальная собственность - наиболее важный элемент экономической основы местного самоуправления.

Наличие муниципальной собственности - это неотъемлемый признак муниципального образования, именно муниципальная собственность обеспечивает самостоятельность муниципальных образований. Приватизация - это процесс передачи государственной или муниципальной собственности в иные формы собственности. Развитие хозяйственной деятельности - в настоящее время важнейший экономический инструмент, влияющий на состояние местного самоуправления. Низкий уровень налоговых доходов в местных бюджетах и значительные расходы на содержание социальной сферы, обеспечить которые не сможет даже перераспределение доходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, порождают необходимость поиска иных доходов, которые, в частности, могут быть получены при осуществлении предпринимательской деятельности. "Сейчас в финансах России сложилась такая ситуация, что средств недостает даже на заработную плату, пенсии и т.д. и перераспределять фактически нечего. В связи с этим представляется возможным лишь один выход - создание собственной производственной базы" <*>, т.е. местной производственной инфраструктуры. Инвестиционная деятельность - привлечение дополнительных финансовых ресурсов на территорию муниципальных образований. В условиях нехватки бюджетных и кредитных ресурсов для развития производства привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, может стать одним из существеннейших источников пополнения местных финансов.

--------------------------------

<*> Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995. С. 125.

Формирование экономической основы местного самоуправления тесно связано с общеэкономическими преобразованиями в Российской Федерации. Оценку этих преобразований можно свести к следующим аспектам:

1. Проблемы экономического развития местного самоуправления непосредственно связаны с проводимой в стране экономической реформой, предпосылкой и фоном для которой были существенные политические преобразования, кардинально изменившие конституционный строй России. Вместе с тем внедрение новых экономических отношений явилось серьезным стимулом политических изменений в организации муниципальной власти.

2. Результаты экономических преобразований нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, ожидаемого эффекта экономическая реформа за прошедшие годы не принесла. Социальные последствия экономической реформы также не могут удовлетворять: не происходит существенного повышения реальных доходов населения (хотя в последние годы имеет место соответствие уровня повышения доходов населения и уровня инфляции), не возрастает существенно покупательная способность граждан, растет безработица, социальная сфера жизни остается далекой от требуемого уровня. С другой стороны, структурные и функциональные преобразования, направленные на обеспечение экономической реформы, правовое оформление ее институтов свидетельствуют о безусловном продвижении такой реформы. Деятельность соответствующих органов, реализация нормативных установлений служат решению задач экономического развития, накоплению опыта. Его всесторонняя оценка приводит к выводам о необходимости продолжения реформирования экономики муниципальных образований при корректировке (в ряде случаев принципиальной) используемых в ходе экономических преобразований методов.

3. Экономические преобразования в муниципальных образованиях осуществляются в ходе реализации экономической политики государства, которая получает правовое закрепление как на уровне Российской Федерации, так и в нормативных актах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4. Особое значение для развития экономической основы местного самоуправления имеет создание правовых и организационных условий развития предпринимательской деятельности и осуществления антимонопольной политики. Для этого должны быть разработаны меры по стабилизации кредитно-финансовой системы, созданы благоприятные условия для функционирования коммерческих и муниципальных банков.

На начальном этапе экономической реформы ее нормативная база была весьма бедной. В основном, для проведения мероприятий по внедрению и развитию рыночных отношений использовалось союзное и российское законодательство (Законы РСФСР "О собственности в РСФСР" <1>, "О предприятиях и предпринимательской деятельности" <2>, "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" <3>, Основы законодательства СССР об аренде <4>, Постановление Верховного Совета РСФСР "О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР" <5>, Постановление Совета Министров РСФСР "Об утверждении положения об акционерных обществах" <6> и др.). Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации были приняты нормативные акты, определяющие условия и процедурные правила проведения важнейших рыночных мероприятий в муниципальных образованиях. Так, решением Московского областного Совета народных депутатов от 4 июня 1991 г. N 23/4 были утверждены Положение о порядке разграничения областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области и входящих в них административно-территориальных единиц и Положение о порядке разгосударствления и приватизации предприятий и организаций областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области <7>. Подобные правовые акты восполняли пробелы в союзном и республиканском законодательстве и были сориентированы на конкретные условия регионов, хотя особой региональной специфики в регулировании общественных отношений в них не имелось.

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1990. N 30. Ст. 416.

<2> Там же. Ст. 418.

<3> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1990. N 26. Ст. 322.

<4> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. N 25. Ст. 481.

<5> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 18. Ст. 569.

<6> Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. N 6. Ст. 92.

<7> Архив администрации Московской области.

Правовые основы регулирования экономической деятельности в Российской Федерации были созданы лишь к 2000 г. Наиболее общими и важными законами, регулирующими экономическую деятельность на федеральном уровне, являются Гражданский кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. от 27 июля 2006 г.) <1>; законы, регулирующие инвестиционную деятельность: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <2> (с изм. от 2 февраля 2006 г.), Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" <3> (с изм. от 22 июля 2005 г.), Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" <4> (с изм. от 15 апреля 2006 г.). На уровне субъектов Российской Федерации важнейшими актами, регулирующими отношения в экономической сфере, являются законы о собственности, о формировании, управлении и распоряжении муниципальной собственностью, законодательство о поддержке предпринимательства.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 4. Ст. 251.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации 1999. N 9. Ст. 1096.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 28. Ст. 3493.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4562.

Право муниципальной собственности имеет первостепенное значение для организации и деятельности местного самоуправления. О первостепенном значении, которое придает государство этому институту, говорит уже то, что в Конституции Российской Федерации нормы о собственности включены в первую главу, т.е. отнесены к основам конституционного строя. В ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации указывается, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Правовое регулирование отношений собственности - важнейший инструмент организации местного самоуправления. На федеральном уровне оно осуществляется в рамках конституционного законодательства (в частности, упомянутыми положениями Конституции Российской Федерации, актами, разграничивающими собственность) и нормами гражданского законодательства, прежде всего Гражданского кодекса Российской Федерации.

Посредством законодательного регулирования экономических инструментов Российская Федерация и субъекты Российской Федерации определяют и основы финансового развития муниципальных образований, основные направления развития рынка, на котором действуют муниципальные образования, создают правовую основу реализации экономической и финансовой политики.

По справедливому замечанию В.А. Щепачева, "в целом современная ситуация в сфере развития отношений публичной собственности характеризуется в основном уже состоявшимся к настоящему времени и продолжающимся формальным разделом имущества между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. При этом сохраняются значительные экономически не оправданные различия между субъектами Федерации по доле отдельных видов публичной собственности" <*>. К сказанному следует добавить, что такого же рода диспропорции существуют и на уровне муниципальных образований. Решение этой проблемы видится в четком определении функций местной публичной власти и, как следствие, в четком нормативном определении тех видов имущества, собственником которых является муниципальное образование.

--------------------------------

<*> Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. Оренбург, 2004. С. 141 - 142.

Определенные позитивные шаги в этом направлении предприняты новым Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, в соответствии со ст. 49 Закона экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Федеральный закон выделяет несколько видов имущественных объектов, в зависимости от их целевого назначения:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Кроме того, в собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, и ряде других случаев, установленных законами. Также в собственности муниципальных образований может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

В целом следует отметить, что федеральное законодательство в основном путем принятия правовых актов, относящихся к гражданско-правовой сфере, детально регулирует отношения собственности. Муниципальные же образования в этой сфере практически не осуществляют собственного правового регулирования, хотя федеральное законодательство (как новое, так и прежнее) не только не запрещает, но и прямо предписывает органам местного самоуправления осуществлять такое регулирование.

Необходимо указать, что регулирование институтов собственности в гражданско-правовой сфере возможно только на уровне Российской Федерации, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство отнесено к сфере предметов ведения Российской Федерации. Вместе с тем на уровне местного самоуправления возможно принятие правовых актов, регулирующих порядок управления муниципальной собственностью. Оно окажет непосредственное влияние на становление самостоятельного местного самоуправления, поскольку позволит сформировать источники доходов местных бюджетов, определить статьи расходов, провести муниципальную приватизацию, привлечь инвестиции под объекты муниципальной собственности, образовать муниципальные унитарные предприятия, которые также могли бы стать источником доходов для муниципального образования. На уровне местного самоуправления в данной сфере до сих пор существует правовой пробел, который необходимо восполнить.

Управление муниципальной собственностью отнесено к компетенции органов местного самоуправления, которые в соответствии с нормами гражданского законодательства осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, действуя от имени муниципального образования. В ряде случаев эти права осуществляет непосредственно население муниципального образования.

Исследователи отмечают, что системное управление муниципальной собственностью складывается из четырех основных методов: организационно-правового, организационно-экономического, финансового и учетно-аналитического <*>.

--------------------------------

<*> Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. С. 146.

Первый метод заключается в издании органами и должностными лицами местного самоуправления правовых актов, регулирующих вопросы управления муниципальной собственностью. Это могут быть, например, решения об участии в обществах и товариществах, решения о развитии коммунальной инфраструктуры муниципального образования, о развитии муниципального транспорта и пр.

Как представляется, в целом данный метод является универсальным, поскольку не только организационные, но и экономические, и финансовые методы управления собственностью объективируются и формализуются посредством принятия правовых решений.

Организационно-экономический метод, к которому относят ведение реестров имущества, планирование его использования, его инвентаризацию, аудит и т.п., на сегодняшний день недостаточно развит в большинстве муниципальных образований. Его реализация также неразрывно связана с изданием правовых актов, но не нормативных, принятием которых, по справедливому мнению многих ученых, излишне "увлечено" местное самоуправление, а правоприменительных. Этому методу надлежит в настоящее время уделять первоочередное внимание, и органы государственной власти должны создавать условия, а также устанавливать в своих нормативных актах такие предписания, которые способствовали бы развитию данного рода деятельности в муниципальных образованиях.

Финансовый метод тесно связан с экономическим, разница заключается лишь в том, что учитываются и планируются доходы и расходы муниципальных образований. Этот вид деятельности в достаточной степени развит в муниципальных образованиях, поскольку без него невозможно осуществление бюджетного процесса, который будет анализироваться ниже.

Наконец, учетно-аналитический метод позволяет определить, какого рода деятельность муниципального образования и какого рода объекты собственности приносят доход, а какие - влекут расходы, спрогнозировать их соотношение и, с учетом этого, предложить оптимальный план развития муниципального образования.

Важнейшими отраслями муниципального хозяйствования являются:

- управление деятельностью муниципальных организаций, прежде всего предприятий сферы жилищно-коммунального хозяйства;

- управление комплексом недвижимости муниципального образования;

- развитие на территории муниципального образования сферы услуг;

- участие (в формах, разрешенных государством) в рыночном обороте, гражданско-правовых отношениях.

Несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение проблем развития и кодификации законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, систематизированного законодательства в данной области в нашей стране, к сожалению, до сих пор не создано. В настоящее время продолжают действовать несколько десятков законов, которые в какой-то части не утратили силу еще с советских времен. Также многие российские законы, принятые в период 1990 - 1993 гг., не соответствуют Конституции 1993 г., но тем не менее не отменены. Эта проблема осложняется тем, что на сегодняшний день фактически нигде и никем не установлена иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов. Поэтому постоянно возникают конфликты между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между правовыми актами и договорами. Наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта - с другой. Именно поэтому Конституционный Суд Российской Федерации "перегружен" делами о соответствии нормативных правовых актов Конституции России. Правоприменительные и правоохранительные органы работают в экстремальных условиях, а главными пострадавшими, как всегда в подобных ситуациях, становятся субъекты правоотношений, и в первую очередь население и субъекты экономической деятельности, которым ничуть не легче от вывода ученых о том, что "в российской истории закону не повезло". Эти проблемы могут быть решены лишь реальным обеспечением прямого действия федеральных законов, а также систематизацией действующего законодательства.

Кроме того, в законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как "обесценивание" норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает, в том числе и в нормах законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, специальные нормы, устанавливающие ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению той общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Дублирование нормативных предписаний - еще одна правовая проблема - нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - принцип экономии правовых норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от этих принципов приводит и к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, и к распространению правового нигилизма.

Не менее важно указать в данном контексте и на проблемы повышения эффективности работы судебной системы, что, как и 15 лет назад, когда началась судебная реформа, по-прежнему остается актуальным. Система правосудия должна стать способной разрешать в разумные сроки поступившие заявления и обеспечивать безусловное исполнение принятых судами решений. Для этого необходимо, во-первых, повышение эффективности мер процессуального принуждения. Ничтожные штрафы за неявку в судебное заседание сводят на нет все усилия суда по быстрейшему рассмотрению дела и, более того, порождают уверенность, что вызов в суд может быть безнаказанно проигнорирован. Применение же более строгих мер административного законодательства за неуважение к суду настолько громоздко, что не ускоряет процедуру, а лишь усложняет ее. Во-вторых, необходимо совершенствование деятельности службы судебных приставов. По-прежнему им не хватает штатов, нет должного обеспечения техникой. Есть пробелы в законодательном регулировании применения ими средств принуждения, в том числе удержания лиц, в отношении которых вынесено судебное решение о приводе, законодательном регулировании проникновения приставов в жилые помещения. В-третьих, необходимо упрощение процедур рассмотрения дел. Нагромождение различных процедур, как, например, сейчас обстоит дело с арестом имущества, ведет лишь к большему воспроизводству нарушений, увеличению времени, необходимого как для соблюдения установленных правил, так и для контроля за их исполнением. В-четвертых, необходимо увеличение штатов судей, которое позволит уменьшить нагрузку на одного судью до нормальной. Количество обращений в суды, в первую очередь за разрешением гражданско-правовых и арбитражных споров, увеличивается с каждым годом, и эта тенденция, очевидно, сохранится в ближайшие годы. В-пятых, необходимо решить вопрос обжалования решений. Ни одна из существующих правовых систем не функционирует без судебных ошибок и механизмов их исправления. Если же решение при пересмотре оставлено в силе, то спора о его незаконности быть не может, поскольку источник недовольства коренится в самом существовании противоположных сторон спора, одна из которых всегда будет несогласна с решением.

Реформирование законодательства о налогах и сборах также является актуальным при рассмотрении вопросов совершенствования законодательства в области жилищно-коммунального хозяйства. Необходимо принятие глав Налогового кодекса, регулирующих порядок исчисления и уплаты всех федеральных, региональных и местных налогов, а также разработка специальных налоговых режимов. Необходимо решать и возникшие проблемы применения НК РФ. Изложение многих вопросов в части второй Налогового кодекса РФ отличается от имевшегося в ранее действовавших положениях законодательства. Реализация ряда его норм требует разработки подзаконных актов. В налоговом законодательстве есть пробелы, неточности, противоречия, которые позволяют неоднозначно толковать отдельные положения. Налоговая реформа должна реально обеспечить существенное снижение налогового бремени. Налоговое бремя нужно перераспределять. Следует отменять неэффективные и недействующие налоги. Конечно, частые изменения в налоговой сфере серьезно осложняют жизнь, причем как налогоплательщикам, так и налоговым органам. Однако стройная система налогового законодательства должна сформироваться. Также следует предложить, чтобы налоговые вычеты, которые в соответствии с нормами Налогового кодекса предоставляются физическим лицам в случае приобретения недвижимости при уплате подоходного налога, были существенно увеличены.

Проблемы развития и кодификации законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и "дебюрократизации экономики". Для этого необходимы координация деятельности федеральных органов государственной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования и повышение эффективности расходов государственных и местных бюджетов; решение вопроса о применении конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности (особенно в сфере ЖКХ, строительства, в банковской сфере) и подготовка предложений о целесообразности их дальнейшего использования; подготовка предложений об упорядочении разрешительных и контрольных (надзорных) функций федеральных органов исполнительной власти, их подразделений и подведомственных государственных учреждений, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), за исключением налоговой и финансовой сфер; организация взаимодействия органов государственной власти в вопросах разграничения разрешительных и контрольных (надзорных) функций уполномоченных органов и организаций; совершенствование форм и методов проведения разрешительных и контрольных (надзорных) процедур в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Проведение реформы, называемой "дебюрократизация экономики", требует: внесения изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации с целью упрощения процедуры согласования и получения разрешительной документации; приведения законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "Об основах технического регулирования в Российской Федерации"; приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности"; установление правовых основ деятельности организаций саморегулирования; усиление ответственности за нарушение прав потребителей. Работа по "дебюрократизации" требует ее перенесения на уровень субъектов Российской Федерации. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время на региональном и местном уровне нет достаточной заинтересованности в проведении структурных реформ, обеспечении равных условий конкуренции, привлечении экономической активности и инвестиций, сокращении субсидий экономике, санации неэффективных предприятий, дебюрократизации экономики. В субъектах Российской Федерации должно быть обеспечено поэтапное принятие нормативных документов по дебюрократизации контрольных и регистрационных функций государственных органов субъектов Российской Федерации.

Наибольшие проблемы муниципального хозяйствования связаны со сферами жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и муниципальной недвижимости, бремя содержания которых в полном объеме лежит на органах местного самоуправления. Проведение реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства давно назрело, и это очевидно для всех. Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно подчеркивал необходимость реформирования жилищно-коммунального хозяйства. По словам главы государства, "затягивать реформу - это только усугублять болезнь" <*>.

--------------------------------

<*> Пресс-конференция Президента Российской Федерации В.В. Путина 24 июня 2002 г. Цит. по: Муниципальная политика. 2002. N 5 - 6.

Общеизвестно, что в течение последних десяти лет жилищно-коммунальная сфера постоянно деградировала <*>. Для ее поддержания в рабочем состоянии сегодня требуется все больше средств. Так, если на дотации ЖКХ из бюджетов всех уровней в 1987 - 1990 гг. уходило 1,1 - 1,3% ВВП, то в последние три года этот показатель вплотную приблизился к 10%.

--------------------------------

<*> См.: Общественная палата г. Волгограда. Общественная экспертиза ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгограда. Проблемы и пути их решения // Архив Волгоградской областной Думы.

Основные фонды теплоснабжения сегодня изношены на 60%, электроснабжения - на 70%, водопроводные сети - на 55%, канализационные - на 30%. Потери воды и тепла в трубопроводах и теплосетях составляют от 20 до 40%. Количество аварий на 100 километров сетей увеличилось с 15 - 20 в середине 90-х гг. до 70 на сетях водоснабжения и канализации, до 200 - на сетях теплоснабжения.

Анализ состояния жилого фонда показывает, что более 300 млн. кв. м нуждается в неотложном капитальном ремонте, а еще около 250 млн. кв. м - в реконструкции. При таких темпах общий износ зданий очень скоро достигнет 60%, и дома придется сносить. Сегодня в России в ветхих и аварийных домах проживает несколько миллионов человек.

Городской жилищный сектор, так же как и коммунальное хозяйство, по-прежнему почти полностью находится под управлением структур публичной власти. Его отличает низкое качество жилья, инфраструктуры жизнеобеспечения и их обслуживания, хронически дефицитное финансирование, нецелевое использование, прямое расхищение денежных средств и ускоренные процессы разрушения. Как результат, жилой фонд в России, несмотря на спекулятивные цены на недвижимость в крупнейших городах, в особенности в Москве, по мировым стандартам является одним из самых неприспособленных среди развитых стран и не обеспечивает приемлемого качества жизни.

С начала 90-х годовая плата за коммунальные услуги росла примерно в полтора раза быстрее, чем доходы граждан. В результате долги населения предприятиям жилищно-коммунального хозяйства составляют более 50 млрд. руб. При этом государство вынуждено субсидировать ЖКХ в весьма серьезных для экономики страны масштабах <*>.

--------------------------------

<*> См.: Общественная палата г. Волгограда. Общественная экспертиза ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгограда. Проблемы и пути их решения // Архив Волгоградской областной Думы.

Несмотря на все попытки преобразований, экономическая эффективность отрасли остается крайне низкой. Даже в экономически наиболее благополучных городах, таких как Москва и Санкт-Петербург, этой отраслью так и не освоены рыночные механизмы саморазвития, накопления материальной базы для непрерывной модернизации. Российское ЖКХ давно стало тормозом развития экономики, постоянным фактором социально-демографических катаклизмов. В последние годы каждая русская зима превращается в катастрофу именно из-за изношенности ЖКХ.

На Западе - иная картина. В некоторых западных странах ЖКХ является прибыльным бизнесом. Конечно, прибыльными являются не все его сектора. Например, в ФРГ практически везде деятельность коммунальных служб дотируется. Естественно, там население в основном полностью оплачивает коммунальные услуги, но сами коммунальные службы во многих странах, в том числе и в ФРГ, не являются частными предприятиями именно потому, что этот бизнес нуждается в государственной или муниципальной поддержке. В ФРГ он находится под контролем городских властей. США и Великобритания - примеры стран, где этот бизнес более или менее прибыльный <*>.

--------------------------------

<*> См. об этом: Товарищество собственников жилья: Информационно-методическое пособие. Пермь, 2000.

Во многом такая картина стала возможной благодаря наличию отличной от российской системы управления жильем. Так, в европейских странах жилищная сфера характеризуется разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, где проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом в ассоциации собственников жилья, - это еще неполный перечень всех форм.

В законодательстве многих европейских стран, в отличие от российского, используется понятие "ассоциация собственников жилья" (тождественное российскому - "товарищество собственников жилья"). Ассоциация создается для управления кондоминиумом ("кондоминиум" от лат. "совладение", "совместное пользование"). Каждый домовладелец в кондоминиуме является также собственником земельного участка, входящего в состав кондоминиума.

На Западе, в США в особенности, большая часть жилищного фонда находится в частной собственности. Жилые дома либо полностью принадлежат одному собственнику, муниципалитету или частному лицу, либо являются кондоминиумами. И там нет домов, в которых были бы одновременно муниципальные и частные квартиры <*>.

--------------------------------

<*> См.: Экономика и время. 2 ноября 2000 г. N 42.

Отношения между домовладельцами регулируются уставом ассоциации, и каждый собственник квартиры или нежилого помещения автоматически становится членом ассоциации. Кроме того, каждая ассоциация в дополнение к уставу принимает внутренние правила, которые определяют права и обязанности домовладельцев. На Западе широко распространена судебная практика по делам с участием ассоциаций собственников жилья. Такие дела касаются в основном задолженностей по обязательным платежам домовладельцев или нарушения установленных в кондоминиуме правил.

В странах, где рынок услуг, связанных с жильем, хорошо развит, участие в управлении собственным городским домом воспринимается домовладельцами как их преимущество. Западные домовладельцы ценят возможность рационального и экономного расходования средств, вложенных в качество и комфортность проживания.

В 60 - 70-х гг. кондоминиумы в США формировались в домах, которые прежде сдавались в аренду. Бывшие владельцы домов распродавали свои здания поквартирно арендаторам и другим лицам, желающим получить собственное жилье.

С начала 80-х процесс превращения существующего арендного жилья в кондоминиумы несколько приутих и на первый план вышли частные компании-застройщики. Строительство кондоминиумов превратилось в чрезвычайно выгодный бизнес: жилье в таких домах обладает 100-процентной ликвидностью. Организация самоуправления жильцов - ассоциация собственников жилья - всегда представляется застройщиками и агентами по продаже квартир как дополнительная выгода покупателям. Они приобретают право голоса в решении внутренних вопросов, возможность непосредственного участия в делах ассоциации, самостоятельный выбор управляющих и эксплуатирующих организаций, право влияния на качество и стоимость предоставляемых ими услуг. Все положения, касающиеся прав и обязанностей домовладельца в кондоминиуме, излагаются в предварительном договоре купли-продажи. В США хорошо развит рынок аренды жилья. Но большинство американцев стремятся приобрести собственное жилье. Идеальным считается проживание в собственном отдельном доме или квартире при условии, что она отвечает высоким требованиям качества. Поэтому кондоминиумы весьма популярны среди населения США.

В западноевропейских странах доля жилищного фонда, принадлежащего государству и муниципалитетам, гораздо выше, чем в США. Значительное положение в жилищном секторе занимают кооперативы. В основном это крупные организации, владеющие многочисленными жилыми домами. Кооперативы особенно широко распространены в скандинавских странах и ФРГ. Однако в последнее десятилетие в Европе прокатилась волна превращений кооперативов в кондоминиумы. Право собственности на квартиру дает жильцу больше преимуществ, нежели просто владение паем. Зарегистрировав дом как кондоминиум, жильцы становятся собственниками своего жилья, и их квартиры приобретают новую, более высокую стоимость.

Использовать положительный опыт Запада в организации управления жильем, реформировании ЖКХ, конечно, нужно. Но нельзя его слепо копировать, поскольку в России годовой доход на душу населения ненамного превышает 1500 долл. США, а в Великобритании и США он в 20 раз больше. Соответственно и платежеспособность населения этих стран выше на несколько порядков. Нельзя забывать и отмеченное выше ветхое состояние нашего жилого фонда. Это не только социальная проблема, но и мощный фактор торможения реформы сектора.

Важным элементом регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства является контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Эти функции возлагаются на органы местного самоуправления и государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации.

Однако созданные органы жилищной инспекции нередко действуют формально, реально же контроль за порядком заключения и исполнения договоров, состоянием основных фондов почти повсеместно не осуществляется. Причинами такого положения является отсутствие достаточной нормативно-правовой базы, регламентирующей их статус, права и ответственность. Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне не делает их более доступными для населения, поскольку значительно снижает качество услуг. Кроме того, фактические сборы платежей оказываются значительно ниже установленных по причине задолженности по оплате услуг.

Затраты на предоставление стандартного набора жилищно-коммунальных услуг зачастую существенно различаются между регионами, находящимися в сопоставимых экономических и природно-климатических условиях. В некоторых городах применяются повышенные ставки для оплаты сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг. При этом существуют разные подходы к установлению тарифов за сверхнормативную площадь. Так, в городах Кемеровской области плата за сверхнормативную площадь устанавливается на уровне 10-процентного покрытия издержек, но эта плата не распространяется на пенсионеров, инвалидов и ряд других категорий граждан. В городах Нижегородской и Иркутской областей существует дополнительная квота к социальной норме площади жилья, и только сверх этой квоты взымается плата за сверхнормативную площадь. Существуют и такие подходы: ставки и тарифы на оплату социальной нормы площади жилья устанавливаются на текущий период в соответствии с предельным уровнем платежей, а на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг - на уровне предела, утвержденного на последующий период.

Таким образом, каждый из этих подходов имеет целью, с одной стороны, обеспечить получение домовладельцем дополнительных доходов, обеспечить более рациональное использование существующего социального жилищного фонда, а с другой - защитить интересы малоимущих граждан, в первую очередь пенсионеров, зачастую имеющих небольшое превышение жилищной обеспеченности над социальной нормой при крайне низком доходе. Как показывает практика, для таких групп населения при установлении повышенных платежей за сверхнормативную площадь либо повышается сама социальная норма, либо ограничивается уровень сверхнормативных платежей.

Одной из наиболее ощутимых проблем в обеспечении предприятий финансовыми ресурсами является задолженность по оплате за жилье и коммунальные услуги. Так, при среднем по России уровне сбора платежей с населения 75 - 80% в Тамбовской области эта величина составляет около 90%, а в городах, например, Алтайского края, Республики Карелия, Псковской области и др. она не превышает 50 - 60%. При этом, как показывает практика, на уровень задолженности по оплате за услуги жилищно-коммунального хозяйства значительное влияние оказывает организация сбора платежей, доведение до населения информации о фактической стоимости услуг и размере оплаты, предъявляемой населению.

Проблемы, встающие на пути реформирования ЖКХ, известны давно. В реальной жизни при проведении "локальных" реформ ЖКХ все эти проблемы оказались отодвинутыми на второй план. А на первом плане, как сказано в правительственной программе, - "финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий", т.е. увеличение финансовой нагрузки на население. Провести "оздоровление" пытались путем "накачки" ЖКХ деньгами, изъятыми у граждан, и одновременно в форсированном режиме пытались провести приватизацию указанных предприятий, обслуживающих жилищный фонд.

Существует реальная опасность дискредитации самой идеи реформы ЖКХ и резкого роста недовольства населения. Сейчас предлагается заменить субсидии предприятиям ЖКХ субсидиями каждому жителю, которому удастся доказать, что его расходы на оплату ЖКХ превышают 25% доходов. Сама по себе идея абсолютно верная. Но к чему это реально приведет в нынешних условиях? Для одной части населения (наиболее обеспеченной) это будет означать резкое увеличение расходов на оплату ЖКХ. Другой части населения придется пройти процедуру получения различных подтверждений низкого уровня своих доходов, а также совершить много других юридических действий: например, открыть счет в банке и т.п. Кроме того, маловероятно, что органам местного самоуправления удастся справиться с существенным объемом работы по организации индивидуального перечисления и учета субсидий для каждого жителя. Очевидно, что это может привести к росту социальной напряженности. В такой ситуации любые действия муниципальной власти по продолжению реформ в сфере ЖКХ будут восприниматься отрицательно.

Представляется, что индивидуальные счета можно будет вводить не раньше проведения структурных реформ ЖКХ и лишь после того, как государственная власть в лице Министерства налогов и сборов установит эффективный контроль за доходами и расходами граждан. В ситуации, когда официальные доходы населения в два раза меньше общего объема потребления в стране, внедрение описанных субсидий станет лишь еще одним стимулом для сокрытия доходов.

Вторая проблема одностороннего "финансового" подхода к реформированию ЖКХ заключается в том, что не предлагается никакого стимула для объединения граждан по месту жительства, чтобы стать реальными заказчиками услуг ЖКХ. Но никакая реформа невозможна до тех пор, пока сами граждане не начнут контролировать качество предоставляемых услуг и распоряжаться своими субсидиями, идущими в оплату этих услуг. Поэтому самоорганизация граждан необходима: в ином случае мы получим лишь "смену вывесок" во все тех же неэффективных структурах, которые организуют ЖКХ в настоящее время.

Результаты реформы, ограниченной таким односторонним подходом, предсказать нетрудно. Во-первых, от того, что жилищная система будет получать больше денег, в ней не изменится ничего. Как ничего не изменится и от того, что станет другим соотношение поступающих в отрасль финансовых потоков. Сейчас их два: один - платежи от населения, второй - субсидии из бюджета. При росте тарифов первый поток станет сильнее, второй - слабее. Но ни к каким изменениям внутри отрасли это привести не может по определению. Во-вторых, приватизация жилищных предприятий, проведенная не после, а до демонополизации отрасли, - достаточно рискованный шаг, поскольку может серьезно затруднить формирование реального, а не бюрократического рынка в этом секторе. Контрольные органы должны будут сделать все, чтобы не допустить следующего варианта: сначала жилищные предприятия будут "приватизированы" по "инсайдерским" ценам, а потом они будут диктовать условия гражданам и произвольно повышать стоимость своих услуг. В-третьих, установление единой для всех регионов предельной доли платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги означает проведение реформы прежде всего за счет малообеспеченных граждан.

Еще одну ключевую проблему реформы ЖКХ выделил глава Министерства экономического развития и торговли Г.О. Греф: проблемой ЖКХ является искусственный монополизм, который так и не удалось устранить за долгие годы модернизации жилищно-коммунального комплекса России. Для успешного функционирования ЖКХ необходима конкуренция, но при существующей системе финансирования монополизм на этом рынке услуг неизбежен. Ресурсы, которые направляются в жилищно-коммунальный комплекс, по-прежнему расходуются нерационально.

Опросы общественного мнения показывают, что подавляющее большинство россиян не верит, что с ростом цен на коммунальные услуги их качество повысится: 70% опрошенных считают, что оно останется таким же, а 16% думают, что оно даже ухудшится. И лишь 9% участников опроса уверены в улучшении качества услуг.

Между тем способы решения проблем ЖКХ известны: необходимо обеспечить "прозрачность" финансирования жилищно-коммунальной сферы, постоянно проводить аудит организаций ЖКХ, разработать процедуры установления тарифов (причем тарифы должны быть обоснованными с экономической точки зрения). Наконец, данная сфера должна быть демонополизирована, она должна стать конкурентной.

Решение проблем ЖКХ необходимо искать не только в увеличении затрат на содержание и эксплуатацию жилья. Необходимо искать и находить новые технологические решения, которые могут принести реальную экономию. Один из примеров такого решения - переход на автономное теплоснабжение в муниципальном секторе. Внедрение автономных систем теплоснабжения позволяет экономить энергоресурсы более чем в четыре раза относительно сегодняшних ТЭЦ, а сокращение сопутствующих затрат, определяемых сегодня рамками деятельности коммунального хозяйства, увеличит значение эффективности более чем в восемь раз. А это значит, что при росте тарифов сократится объем потребляемой энергии, т.е. затраты конечных потребителей если и вырастут, то незначительно. Это и будет главным экономическим эффектом альтернативной реформы ЖКХ <*>.

--------------------------------

<*> См.: Общественная палата г. Волгограда. Общественная экспертиза ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгограда. Проблемы и пути их решения // Архив Волгоградской областной Думы.

Концепция проведения жилищно-коммунальной реформы

Любая концепция реформы ЖКХ должна быть основана на следующих принципах: во-первых, рост стоимости услуг в сфере ЖКХ должен соответствовать росту благосостояния, реальных доходов населения, и, во-вторых, повышение цен на эти услуги должно происходить одновременно с ощутимым для каждого их потребителя повышением качества их оказания.

Реформа ЖКХ не может рассматриваться сама по себе, отдельно от других системных реформ в экономике. Ее проведение необходимо увязывать прежде всего с реформами в сфере электроэнергетики, газовой отрасли, с реформами других естественных монополий. Эта реформа особо нуждается в детальной экономической проработке и надлежащем правовом обеспечении.

Какие же задачи должна решить реформа ЖКХ? Как ни парадоксально, корни проблемы лежат не в недостатке средств, а в отсутствии стимулов у предприятий ЖКХ и поставщиков тепла и энергии улучшать ситуацию. Выступая на пресс-конференции 24 июня 2002 г., Президент Российской Федерации заявил, что "сегодня миллиарды рублей направляются предприятиям ЖКХ, которые занимают монопольное положение на рынке". "Они слопают еще в два раза больше - только давай" <*>, - сказал Президент. Действительно, какой смысл в улучшениях, если чем хуже качество, тем выше объемы ремонтных работ, а значит, больше затраты, выше дотации. Зачем вкладывать средства в энергосбережение или экономию воды, если чем выше потребление, тем выше доход поставщиков-монополистов и опять же больше дотаций. Ситуация усугубляется также тем, что население является не заказчиком, а лишь пассивным потребителем услуг ЖКХ, не имея возможности как-либо влиять на поставщиков услуг.

--------------------------------

<*> Пресс-конференция Президента Российской Федерации В.В. Путина 24 июня 2002 г. Цит. по: Муниципальная политика. 2002. N 5 - 6.

Таким образом, задача реформы ЖКХ - это не повышение доли населения в оплате до 100% (тем более что, по оценкам специалистов, 100-процентная оплата в действительности означает переплату в 1,5 - 4 раза от себестоимости реально предоставленных услуг). Главная задача - изменение механизмов функционирования отрасли таким образом, чтобы производители услуг ЖКХ были заинтересованы в повышении их качества и снижении затрат. Сделать это можно только в том случае, если население станет реальным заказчиком услуг ЖКХ, распорядителем средств, выделяемых на ЖКХ, и сможет выбирать поставщиков услуг. Иными словами, необходимо создание рыночной, конкурентной среды в сфере ЖКХ. Создание новой системы отношений в ЖКХ имеет две стороны - структурную и финансовую. Структурный аспект заключается в том, что функции заказчика услуг ЖКХ должны быть переданы от ДЕЗов непосредственно представителям населения, которые получат право выбора поставщика услуг. Финансовый аспект состоит в передаче субсидий от предприятий ЖКХ самим жителям.

В настоящее время следует констатировать, что реализуется лишь одна составляющая реформы - финансовая. Но нельзя не признать, что без структурных изменений такое реформирование сведется лишь к переориентации финансовых потоков, но не приведет к улучшению ситуации в отрасли. В связи с этим предлагается иной подход к проведению реформы ЖКХ. Реформа должна начаться с повсеместной организации товариществ собственников жилья (далее - ТСЖ) или (в случае наличия неприватизированных квартир) товариществ жильцов (далее - ТЖ), которые и станут получателями субсидий и заказчиками услуг ЖКХ. Организация товариществ должна быть возложена на самих граждан, в случае несоздания ими ТСЖ или ТЖ субсидии с определенного срока прекращаются, и это будет означать автоматический переход на полную оплату услуг ЖКХ. Представляется, что обязанность присутствия на собрании ТЖ будет для граждан более комфортной, чем необходимость собирания справок для получения индивидуальных субсидий. Не исключено, что сначала многие ТЖ будут созданы на базе существующих дирекций единого заказчика (далее - ДЕЗ), но, в отличие от ДЕЗов, руководство ТЖ будет выборным, а значит, реально будет отражать волеизъявление жильцов.

В результате такого подхода решаются две задачи: во-первых, финансовое реформирование не затрагивает интересы граждан; во-вторых, создается вполне завершенная организационная схема для проведения структурной реформы. Вновь образованные ТЖ и ТСЖ на первом этапе в обязательном порядке обслуживаются у существующих муниципальных предприятий ЖКХ. Этим предприятиям необходимо будет лишь рассчитать объем субсидий для каждого ТЖ и ТСЖ, что технически сделать несложно. ТЖ получат возможность установить приборы индивидуального учета на входе в каждый дом (или квартиру) и оплачивать только реально предоставленные услуги. В результате муниципальные предприятия будут лишены возможности перекладывать оплату издержек, связанных с их собственной неэффективностью, на потребителей - население муниципальных образований, что станет стимулом для отказа от методов затратного хозяйствования. На втором этапе ТЖ и ТСЖ получат право выбора поставщиков услуг, а функция расчета субсидий может быть делегирована независимому органу в соответствии с созданной нормативной базой.

Все изложенное позволит "мягко" перейти к рыночным отношениям: там, где условий для конкуренции не будет, ТЖ и ТСЖ останутся на обслуживании в муниципальных предприятиях. Но там, где существующие предприятия не справятся со своими задачами, а жители будут готовы довести оплату за улучшение качества до уровня рентабельности, разовьется рынок услуг ЖКХ. Сам факт существования такого рынка, пусть даже лишь в крупных городах, станет мощным стимулом для муниципальных предприятий к повышению качества услуг.

Оценивая перспективы реформы ЖКХ в целом, можно констатировать следующее. При нынешнем состоянии жилищно-коммунального сектора, крайней изношенности коммуникаций Россия не может ставить целью превращение ЖКХ в прибыльный бизнес в ближайшее время. Отрасль будет поэтапно двигаться к обоснованной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, одновременно проводя структурные преобразования и создавая базу для развития рыночных отношений. Реформа ЖКХ, несмотря на все сложности, выглядит вполне реалистичной и выполнимой. При этом следует учитывать, что в разных субъектах Российской Федерации реформа будет осуществляться различными темпами, что неизбежно при существующих различиях в их уровнях социального и экономического развития. В процессе проведения реформы ЖКХ в ее концепцию наверняка будут вноситься изменения, учитывающие как региональные особенности, так и сложности, возникающие при проведении преобразований. Тем не менее стратегическое направление реформы, проверенное временем и учитывающее неудачи прежних лет, наверняка останется неизменным.

Вообще, жилищно-коммунальное хозяйство - это область, в которой особенно ясно можно проследить механизмы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В качестве примера можно привести Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2003 г. N КАС03-27 <*>. Суть дела заключалась в рассмотрении требования о признании п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" (с изм. от 1 июля 2002 г. N 490) <**> в части наделения органов местного самоуправления полномочиями по установлению ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги недействительным и подлежащим отмене, поскольку наличие этого пункта позволяет должностным лицам органов местного самоуправления незаконно в одностороннем порядке устанавливать новые тарифы на оказываемые гражданам услуги, т.е. изменять одно из таких существенных условий договора, как его цена (данный пункт предусматривает, что ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат утверждаются органами местного самоуправления; принятию решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг; при этом установление предельных размеров платы населения за жилье и коммунальные услуги ниже федерального стандарта не может служить основанием для перераспределения средств).

--------------------------------

<*> Архив Верховного Суда Российской Федерации.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 33. Ст. 4116.

Верховный Суд Российской Федерации указал, что согласно ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом, другими федеральными законами. В силу ст. 115 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Таким образом, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны для всех предприятий и организаций, а также органов исполнительной власти и граждан, в том числе и органов местного самоуправления. В связи с чем суд первой инстанции правомерно отверг доводы о том, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется исключительно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Местное самоуправление в Российской Федерации в соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через орган местного самоуправления вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 1 указанного Закона под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Согласно же п. 2 ст. 6 этого Закона к вопросам местного значения относятся содержание и использование муниципального жилищного фонда. Следовательно, коммунальное обслуживание населения относится к вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления.

Статьей 30 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. предусмотрено право органов местного самоуправления в соответствии с законом создавать муниципальные предприятия, определять их цели и порядок деятельности, утверждать уставы, а также осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию. В соответствии со ст. 31 названного Закона органы местного самоуправления осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в муниципальной собственности, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, согласно ст. 32 этого же Закона их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договора.

Поскольку вопросы коммунального обслуживания населения относятся к вопросам местного значения, регулирование цен и тарифов на услуги, оказываемые различным группам потребителей, в том числе населению, осуществляется органами местного самоуправления в соответствии со ст. 31 вышеуказанного Закона. Следовательно, предоставление оспариваемым пунктом Постановления Правительства Российской Федерации органам местного самоуправления права установления ставок и тарифов с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявленных необоснованных затрат ниже федерального стандарта согласуется с требованиями ст. 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и прав граждан не нарушает.

Как видно, суды исходят из права органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, но при этом их деятельность должна сообразовываться с властными решениями органов государственной власти, в том числе и исполнительной ее ветви.

Актуальным для большинства органов местного самоуправления поселений в свете проводимой реформы является решение вопросов управления многоквартирными домами, установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. На уровне муниципальных образований в связи с этим требуется проведение серьезной работы по подготовке и принятию муниципальных нормативных актов, но ориентиры для их принятия должны быть заданы и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации. Прежде всего, необходима (на уровне Правительства Российской Федерации) разработка и принятие комплексного нормативного правового акта об организации управления многоквартирными домами, целью которого станет создание условий для осуществления управления многоквартирными домами в соответствии с положениями нового Жилищного кодекса Российской Федерации, а также обеспечение прав граждан на участие в управлении многоквартирными домами. Кроме того, должны быть урегулированы вопросы учета жилой площади, вопросы, связанные с предоставлением и распределением жилищных субсидий, должен быть разработан и утвержден порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг. Следует отметить, что серьезный шаг в этом направлении уже был сделан Правительством Российской Федерации - Постановлением от 13 августа 2006 г. N 491 были утверждены Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правила изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность <*>. Но ряд проблем до сих пор не решен. Прежде всего требуется создать специальный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственное регулирование, контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов. Необходимо разработать и принять в качестве правового акта Правительства Российской Федерации обязательные правила, которые должны выполняться при заключении и исполнении договора участия в долевом строительстве. Необходимо определить порядок выплаты компенсации за счет казны Российской Федерации за утрату права собственности на жилое помещение. Следует ввести правила регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам для потребителей. Правительство должно утвердить правила, которыми следует руководствоваться при заключении и исполнении публичных договоров, заключаемых при подключении к системам коммунальной инфраструктуры. Должны быть определены условия деятельности организаций коммунального комплекса, изменение которых влияет на стоимость товаров и услуг этих организаций. Эту работу, как представляется, целесообразно вести дальше с учетом направлений, предложенных вышеизложенной концепцией реформы ЖКХ.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 34. Ст. 3680.

Нормативная база, направленная на решение названных проблем, должна, как уже было отмечено, создаваться и на уровне муниципальных образований. Необходимо решить и урегулировать вопросы, касающиеся возможностей переустройства помещений, т.е. проведения строительных работ, в том числе работ по реконструкции, перепланировке, переоборудованию в целях изменения эксплуатационных свойств помещений. Следует разработать и принять нормативные акты, регулирующие процедуру предоставления управляющим организациям бюджетных средств на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирных домах. Для этого также должны быть введены стандарты оплаты содержания и ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Должны быть утверждены в форме нормативного акта критерии оценки деятельности управляющих организаций. Муниципальным образованиям следует рекомендовать ведение реестров управляющих организаций (на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления может быть оказана методическая помощь в данном вопросе - может быть разработан модельный муниципальный правовой акт о реестре управляющих организаций муниципального образования). Актуальной проблемой, связанной с проводимой реформой, является вопрос о порядке передачи органам управления многоквартирными домами технической, бухгалтерской и иной документации на дом; это становится особенно актуальным при смене управляющей организации.

Целесообразно нормативное закрепление обязанности собственников помещений многоквартирных жилых домов использовать жилое помещение в соответствии с его назначением, не нарушать права и законные интересы иных лиц, бережно относиться к общей собственности, обеспечивать ее сохранность, соблюдать правила пользования и содержания многоквартирного дома и прилегающей к нему территории, выполнять установленные законодательством санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-градостроительные, противопожарные и эксплуатационные требования, нести расходы по содержанию и ремонту жилища, своевременно оплачивать фактически предоставляемые коммунальные услуги. Невыполнение данных обязанностей должно вести к применению мер административной и других видов юридической ответственности (которые должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации - здесь отчетливо видна необходимость взаимодействия государственной власти и местного самоуправления).

Актуальным на данном этапе является оказание методической помощи собственникам многоквартирных домов. В частности, такая помощь может быть оказана органами местного самоуправления при разработке типового устава товарищества собственников жилья, рекомендаций по проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, примерного договора управления многоквартирным домом.

В настоящее время нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" лишь "слегка" касаются всех этих важных вопросов муниципального хозяйствования, устанавливая (а точнее говоря - подтверждая) обязанности муниципальных образований по поддержанию этой сферы. Между тем все принципиальные основы развития муниципальной экономики должны обязательно найти отражение в специальном федеральном законе. В противном случае неминуемо продолжатся злоупотребления, и муниципальная экономика останется неэффективной.

Органы местного самоуправления наделены Законом 1995 г. правом передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Закон 2003 г. закрепляет это право только за представительным органом местного самоуправления.

Арбитражные суды активно рассматривают экономические споры с участием органов местного самоуправления, и это подтверждает практика. В частности, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 октября 2004 г. N 7739/04 <*>. Прокурор Новосибирской области обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействующим п. 6.1 Положения о порядке сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося в собственности г. Куйбышева, утвержденного решением Совета депутатов г. Куйбышева Новосибирской области от 25 февраля 2003 г. N 10 <**>. Пунктом 6.1 Положения установлено, что размер арендной платы определяется постановлением главы муниципального образования "Город Куйбышев" и может быть изменен в одностороннем порядке. Арбитражный суд первой инстанции при рассмотрении этого дела исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления распространяет свое действие на юридических и физических лиц, а Федеральный закон от 28 июля 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит критериев для отнесения дел об оспаривании подобных актов к подведомственности арбитражных судов, что исключает их компетенцию в силу положений п. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд кассационной инстанции с таким обоснованием и выводами согласился. Между тем судебными инстанциями не учтено, что в соответствии с п. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Согласно ст. 52 Федерального закона от 28 июля 1995 г. N 154-ФЗ решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Названный Закон, по существу, установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспариваемое прокурором Положение является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, суды пришли к ошибочному выводу о неподведомственности данного дела арбитражному суду. Приведенный пример четко показывает, что судебная власть играет весьма существенную роль в модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

--------------------------------

<*> Архив Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

<**> Архив администрации г. Куйбышева.

Управление органов местного самоуправления объектами муниципальной собственности позволяет либо получать доходы от нее, либо требует произведения расходов. Пункт 1 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации объявляет субъектами права муниципальной собственности городские, сельские поселения и другие муниципальные образования. На основе этой нормы можно сделать следующие выводы. Во-первых, субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные образования в целом, а не их органы местного самоуправления. Во-вторых, муниципальная собственность не является разновидностью государственной, так как ее субъекты не являются государственными образованиями. Однако она относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты - муниципальные образования - есть публично-правовые образования: "Как политическое явление, разновидность публичной власти местное самоуправление можно анализировать как определенную совокупность публично-правовых отношений. Это отношения, которые возникают в результате организации местного самоуправления как института народовластия либо в связи с организацией представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также деятельностью депутата представительного органа местного самоуправления, главы местного самоуправления (муниципального образования) и других выборных должностных лиц и муниципальных служащих. Такие отношения связаны с осуществлением предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также с передачей полномочий с уровня Российской Федерации и ее субъектов на муниципальный уровень. Они возникают в процессе взаимодействия муниципальных образований на уровне региона, государства и межгосударственных образований и др. Публично-правовые отношения, как правило, регулируются федеральными и региональными актами. Но и в актах местного самоуправления значительный удельный вес занимают решения, определяющие властное (господствующее) влияние субъектов муниципально-правовых отношений. Основной акцент в них, безусловно, делается на воздействии органов местного самоуправления и их должностных лиц (в пределах собственной компетенции) на организацию жизнедеятельности местного сообщества, деятельность хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования" <*>.

--------------------------------

<*> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. С. 69.

От имени соответствующего муниципального образования его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять в соответствии со ст. 125 и ч. 2 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и органы государственной власти, органы местного самоуправления могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296). Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам <*>. При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность распоряжаться имуществом этого муниципального образования, составляющим его казну. И именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляют базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по его долгам <**>.

--------------------------------

<*> Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1996. С. 277.

<**> Там же. С. 278.

В субъектах Российской Федерации к настоящему времени был принят целый комплекс правовых актов, закрепивший государственное регулирование отношений собственности на уровне региона. К правовым актам субъектов Российской Федерации, регулирующим отношения собственности, относятся законы, определяющие порядок формирования муниципальной собственности, управление и распоряжение ею, законы, регулирующие порядок передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в иные формы собственности (в том числе посредством приватизации), законы, разграничивающие собственность, в том числе муниципальную, и др. С момента вступления нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в силу все эти акты необходимо будет отменить, поскольку, как уже отмечалось, субъекты Федерации вправе будут осуществлять регулирование местного самоуправления лишь по тем вопросам, которые прямо указаны в новом Федеральном законе. А право регулировать вопросы управления муниципальной собственностью новый Закон субъектам Российской Федерации не предоставляет.

В новом Законе определены общие принципы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Так, органам местного самоуправления предоставлено право принятия нормативных актов по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью непосредственно на основе норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, т.е. минуя уровень субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки на основании только лишь федеральных законов. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Согласно федеральному законодательству органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Такого рода действия муниципальных образований называются муниципальным заказом. Однако с точки зрения муниципального права под муниципальным заказом следует понимать систему взаимоотношений между заказчиком (муниципальным образованием, персонифицированным в виде конкретного органа местного самоуправления) и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа, возникающих при поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг с целью обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в составе расходов местного бюджета. Помимо "узких" целей, т.е. собственно выполнения работ (оказания услуг) конкретного вида, муниципальный заказ способствует решению и более широкого круга задач: развитию конкуренции в муниципальном образовании, обеспечению эффективности и открытости процесса расходования средств местного бюджета, содействию занятости населения, развитию демократических начал в экономике.

Размещение муниципального заказа осуществляется путем проведения тендеров или иными способами, определяемыми действующим законодательством, например подбором исполнителя для выполнения муниципального контракта. Муниципальные нужды могут быть различными, в общем виде их можно определить как невосполненные потребности в продукции для нормального функционирования и развития объектов жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры, деятельности органов местного самоуправления. Поскольку в данной сфере органы местного самоуправления могут выступать и как субъект публичного права (определение муниципальных нужд), и как субъект частного права (гражданско-правовые отношения по поводу размещения и оплаты муниципального займа), представляется особенно важной необходимость осуществления государственного контроля за их деятельностью - такое совпадение функций ведет к ряду возможных злоупотреблений и на стадии определения нужд, и на стадии оценки затрат, и на стадии определения победителя тендера и т.д. Органы, контролирующие соблюдение законности, должны выявлять подобные случаи и пресекать их.

Не менее важными в данном случае являются и формы общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В ряде муниципальных образований деятельность по размещению исполнительным органом местного самоуправления муниципальных заказов контролируется специальным независимым органом, например наблюдательным советом. Такой совет, как правило, является постоянно действующим органом, он создается решением представительного органа местного самоуправления для коллегиального рассмотрения, контроля и выработки решений по вопросам создания эффективной системы муниципального заказа и расходования средств бюджета муниципального образования. Совет вправе привлекать к своей работе независимых экспертов, получать в исполнительном органе местного самоуправления муниципального образования и его структурных подразделениях сведения и материалы, относящиеся к компетенции Совета, вносить предложения по вопросам формирования муниципального заказа для рассмотрения на заседаниях представительного органа местного самоуправления, участвовать в работе конкурсной комиссии.

Муниципальный заказ финансируется в порядке, предусмотренном специальным нормативным актом муниципального образования. И в ряде случаев пробельность федерального законодательства не позволяет органам государственного контроля эффективно проверять законность нормативных правовых актов. Так, в докладе Генерального прокурора Российской Федерации от 18 января 2005 г. "О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2004 году" было отмечено, что "действующее законодательство не содержит обязанности органов местного самоуправления вести реестр принятых, измененных, а также отмененных нормативных правовых актов. Это обстоятельство не только препятствует реализации гражданами на территории конкретного муниципального образования своих прав, но и способствует тиражированию правовых ошибок вновь назначенными или избранными должностными лицами, которые не знают об актах, принятых их предшественниками. Не случайно за последние три года прокурорам пришлось опротестовать и оспорить почти 3,5 тыс. актов, изданных с нарушением закона" <*>.

--------------------------------

<*> Архив Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В условиях рынка социально-экономическое развитие муниципальных образований во многом зависит теперь не от центра и не от региональных властей, а от собственных ресурсов муниципальных образований. Возросшая экономическая самостоятельность муниципальных образований дает возможность для проявления большей инициативы органам местного самоуправления, хотя при этом и возлагает на них большую ответственность за проводимую на территории муниципального образования экономическую политику. Одно из направлений решения проблемы дефицита местных бюджетов, реализации местных инвестиционных программ, ослабления зависимости муниципального образования от дотаций федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации - выпуск муниципальных займов. Муниципальный заем - это привлечение финансовых ресурсов органами местного самоуправления в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели с помощью долговых ценных бумаг. Муниципальный заем, таким образом, осуществляется посредством выпуска и продажи муниципальных ценных бумаг, как правило, облигаций, в которых содержится обязательство муниципального образования через определенный срок при наступлении определенного условия (или без этого) выплатить определенную денежную сумму или предоставить какое-либо материальное благо.

Путем эмиссии (выпуска) таких ценных бумаг органы местного самоуправления привлекают дополнительные финансовые ресурсы. Они могут быть использованы для временного наполнения местного бюджета недостающими средствами, для кредитования различных муниципальных программ и т.п. Следует отметить, что извлечение прибыли обычно не является целью муниципального займа. Нельзя не отметить, что в современной России такой способ пополнения местного бюджета, как муниципальный заем, до сих пор находится в стадии зарождения, или, точнее, возрождения, поскольку ранее, в дореволюционной России он широко использовался в практике российских муниципалитетов. С помощью муниципального займа финансовые ресурсы привлекаются на сравнительно благоприятных условиях, поскольку ставка доходности по ним обычно невысокая, а срок обращения, как правило, длительный. Исполнительный орган местного самоуправления или его специальное структурное подразделение контролирует эффективность и целевой характер использования привлеченных средств. При решении вопроса о выпуске муниципального займа наиболее важным является определение его "стоимости", т.е. того, сколько орган местного самоуправления должен будет заплатить за привлечение ресурсов (в виде процентов, например).

Цели, для которых выпускаются муниципальные займы, могут быть различными. Чаще всего к этому способу органы местного самоуправления вынуждены прибегать ввиду временного дефицита бюджета, например в связи с необходимостью авансовых выплат сельхозпроизводителям, оплаты "северного завоза" и т.п. Другой случай - необходимость погашения ранее размещенного муниципального займа. Достаточно часто муниципальные займы выпускаются с целью финансирования инвестиционных программ и проектов муниципального образования, например программы жилищного строительства или реконструкции автодорог. Практика показывает, что в муниципальных образованиях не издаются комплексные акты, регулирующие вопросы проведения муниципальных займов. Как правило, по каждому случаю, т.е. под каждый отдельный муниципальный заем, разрабатывается специальная нормативная база. Проблемы, которые могут возникнуть в данной сфере, связаны, как и в случае с муниципальным займом, с тем фактом, что в рамках данного института вновь пересекаются публично-правовые и частноправовые функции местного самоуправления. Поэтому велика возможность злоупотреблений и отсюда остро необходим государственный контроль за действиями и решениями органов и должностных лиц местного самоуправления. Следует помнить и о том, что ответственность по своим обязательствам муниципальное образование несет всем своим имуществом, прежде всего средствами бюджета. Поэтому социальная цена неверных действий в данной области является крайне высокой, и в силу этого представляется необходимым установить механизмы не только последующего государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления по привлечению муниципальных займов, но и элементы предварительного контроля, в частности, обязательность согласования займов с органами государственной власти субъектов Федерации, обязательность получения заключения компетентных финансовых органов и (возможно) независимых экспертов (аудиторов). Как представляется, наиболее существенные вопросы, касающиеся возможности привлечения муниципальных займов, должны регулироваться на уровне закона, а не исключительно на уровне муниципального правового акта. Кроме того, возможность заимствований для муниципальных образований сейчас законодательно ограничена: муниципальные займы могут быть только внутренними. Представляется, что серьезные инвестиции могут быть привлечены в муниципальную экономику лишь при условии получения муниципальными образованиями доступа на международный рынок заимствований. Эффективность такого подхода подтверждена и международным опытом: органы местного самоуправления многих западных стран, например Франции или Нидерландов, имеют (практически ничем не ограниченное) право привлечения внешних инвестиционных займов. Но при этом органы государственной власти, безусловно, должны иметь в своем распоряжении эффективные механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления в этой сфере. В целом следует согласиться с мнением В.А. Щепачева о том, что российский рынок муниципальных заимствований сегодня находится в зачаточном состоянии. Для устранения причин, ограничивающих привлечение заемных финансовых ресурсов в муниципальную сферу и тем самым сдерживающих развитие муниципальных образований, потребуется участие всех уровней власти <*>.

--------------------------------

<*> Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. С. 164.

В общем, следует отметить, что встраивание местного самоуправления в государственную власть сопровождается определенным расширением полномочий органов местного самоуправления в области управления собственностью. На этот факт, в частности, указывал Президент Российской Федерации: "Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости" <*>. Такой подход объясняется тем, что органам местного самоуправления, помимо собственных хозяйственных вопросов, приходится решать и возложенные на них задачи, связанные с реализацией экономической политики государства. Вместе с тем органы государственной власти явно стремятся предотвратить возможность того, что ресурсы, предоставляемые органам местного самоуправления для решения вопросов государственного значения, будут использоваться ими в иных целях. Именно поэтому новый Федеральный закон вводит разные по целевому назначению виды муниципального имущества и предпринимает попытку детального определения перечней муниципального имущества. Однако осуществление правового регулирования в указанной форме означает, что государство на данный момент не ставит перед собой задачу полного поглощения местного самоуправления, полного его подчинения государственным нуждам. Как было показано выше, у органов местного самоуправления остается достаточное количество ресурсов и возможностей для решения местных хозяйственных проблем. Кроме того, регулирование подобного рода создает и определенные гарантии для органов местного самоуправления, создавая барьеры, препятствующие органам государственной власти требовать от органов местного самоуправления исполнения делегированных государственных полномочий за счет муниципальных ресурсов.

--------------------------------

<*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 19 апреля 2002 г. N 71.

<< | >>
Источник: Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. 2007

Еще по теме § 1. Экономическая основа местного самоуправления:

  1. Глава 16. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. Глава 10. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  3. Глава V. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  4. 8.1. Местное самоуправление: понятие и основы
  5. Глава 6. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  6. Глава XIX Основы местного самоуправления
  7. Глава 2. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  8. Раздел пятый Система государственной власти. Основы местного самоуправления
  9. § 2. Местное самоуправление как основа конституционного строя
  10. § 1. Правовые основы организации деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления
  11. § 1. Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности
  12. § 3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  13. Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СЛЕДСТВИЕ ЭВОЛЮЦИИ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  14. Статья 46. Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или орга-на местного самоуправления городского округа
  15. § 1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  16. 8.3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
  17. Глава Местные советы народных депутатов и местное самоуправление
  18. VII. Местные органы государственной власти и управления в РСФСР. Местное самоуправление в РСФСР
  19. 33.2. Система и полномочия центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сфере образования
  20. § 4. Организация местной власти в советский период. Местное самоуправление в постсоветский период