<<
>>

Этапы конституционного процесса

В 1990-х годах непростой процесс формирования основ конституционного строя России прошел ряд этапов.

Стремясь избежать коллизий, мы шли путем проб и ошибок к органичной модели конституционного процесса.

Продуманность и осознанность изменений - одно из условий соответствия государственного строя реально складывающимся социальным отношениям. Подготовка и согласование проекта Конституции РФ осуществлялись параллельно с внесением крупных и менее значимых изменений в действующий Основной Закон. Отработка отдельных государственно-правовых механизмов шла путем их внедрения и последующего уточнения (пример: эксперимент с президентской формой правления). То, что не обошлось без внесения корректив, следует отнести к положительным сторонам избранной модели. Она родилась в результате столкновения и борьбы различных подходов, потому ее с уверенностью можно назвать компромиссной, срединной моделью. Соблюдение двух принципов - признания необходимой поэтапности в проведении реформы и неодномоментности принятия новой Конституции - должно было обеспечить эволюционный, без правовых катаклизмов переход от прежнего законодательства к новейшему в течение 1990-1994 годов.

Система ценностей и целей реформы первоначально была отражена в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а несколько позже - в Преамбуле и разделе об основах конституционного строя проекта Конституционной комиссии. 12 июня 1990 года, принимая упомянутую Декларацию, первый Съезд народных депутатов определил, что ее положения должны составить основу при разработке новой Конституции РСФСР. 16 июня Съезд образовал Конституционную комиссию, а 22 июня 1990 года принял Постановление "О некоторых вопросах подготовки проекта Конституции РСФСР". В тот же день создается рабочая группа из депутатов и экспертов, утверждается план: в сентябре объявить конкурс на проект новой Конституции, в сентябре-октябре разработать эскиз-концепцию проекта, в ноябре-декабре организовать обсуждение принципов и концепции, в декабре 1990 года завершить подготовку проекта с последующей публикацией в печати.

Осенью 1990 года последовали подготовка, принятие за рабочую основу, публикация и обсуждение первых вариантов проекта Конституции Российской Федерации.

Убежден, что мы не поторопились и не запоздали со своей инициативой. (Для сравнения: в 1918 г. от момента, когда ЦК РКП(б) выступил с инициативой создания конституционной комиссии до принятия первой Конституции РСФСР Пятым Всероссийским съездом Советов прошло всего 3 месяца и 20 дней; это был один из рекордов Советской власти, посягать на который бессмысленно.) Мы не питали иллюзий в отношении быстрого принятия новой Конституции, но достаточно быстрая подготовка и публикация проекта (оппоненты признавали, что он "сверкнул, как молния") пробудили огромный интерес к конституционной реформе166. Зарождения массового интереса к идеям современного конституционализма нельзя было добиться без столь решительного начала и напора. Проект в немалой степени способствовал началу замещения правового наследия прошлого новым пониманием Конституции. "Информационная подготовка" включала регулярное, начиная с осени 1990 года, публикование проекта Конституции167. Депутаты России откликнулись на последовавшее затем предложение: "...внутрипарламентское рассмотрение - всего лишь полдела. Предстоит самая широкая работа с обществом - на встречах с избирателями, в поездках по Республике, в средствах массовой информации. Всем депутатам стоит приложить силы и знания к, разъяснению структуры, принципов и содержания новой Конституции, смысла и хода конституционного процесса, готовя общественное сознание и само российское общество к завершающему этапу нашей ответственной работы - принятию новой Конституции" {168}. Согласование и совершенствование проекта Конституции РФ включали проработку в парламентских комитетах и комиссиях, сбор и обработку предложений от органов государственной власти, общественных объединений, граждан; согласование с субъектами Федерации, обсуждение в регионах, выработку механизма их участия представителей в конституционном процессе на федеральном уровне; согласование альтернативных подходов и подготовку единого согласованного проекта.

Мы стремились сделать конституционный процесс средоточием новой политической практики, согласования позиций с оппонентами, исходя из того, что Конституция - платформа общегражданского порядка и прогресса. Мы стремились заинтересовать в конституционной реформе различные политические силы - и по многим вопросам это удалось. Трудные дни, проведенные в поисках согласия, с очевидностью показали: практически нет таких проблем, при решении которых нельзя было бы достичь с помощью доброй воли искомого баланса. Проект Конституции России стал результатом длительной и совместной работы Конституционной комиссии и Верховного Совета РФ, его комитетов и комиссий. По многим положениям он был близок к оптимальной модели политико-юридического устройства российского общества.

Трижды - на V, VI и VII Съездах и четырежды - на Верховном Совете проходило обсуждение основных положений проекта Конституции. Перечень основных нормативных актов о ходе конституционной реформы {169} свидетельствует о напряженных и достаточно плодотворных поисках в этом вопросе.

Параллельное внесение в Конституцию (Основной Закон) РСФСР существенных изменений и дополнений шло в 1990-92 годах в контексте наших поисков.

Изначально наибольшие расхождения в рабочей группе Конституционной комиссии вызывал вопрос о форме правления. Ставился он так: быть ли Президенту, избираемому всем народом (с чем были согласны все), главой исполнительной власти или наряду с Президентом как главой государства могла бы существовать самостоятельная исполнительная власть, возглавляемая Правительством, ответственным перед Парламентом и на которое Президент может влиять? Сначала возобладал подход, предложенный Л. Б. Волковым и В. Л. Шейнисом - "полупрезидентская республика" или "ответственное перед Парламентом Правительство". Признаюсь, автор разделял его. Однако затем отдали предпочтение варианту В. Д. Зорькина: "Президент - глава исполнительной власти", где высшее должностное лицо и законодательный орган в равной степени ответственны перед народом, имеют возможность контролировать и уравновешивать действия друг друга.

Последний вариант под влиянием Б. Н. Ельцина и С. М. Шахрая и лег в основу решений III и IV Съездов народных депутатов России в 1991 году, переломном году.... Это был первый шаг в череде действий, направленных на закрепление в Конституции РФ неподконтрольной народному представительству высшей административной должности и соответствующих "структур комфорта".

Референдум 17 марта 1991 г. и последующее введение в Конституцию (Основной Закон) РСФСР новой главы о Президенте создало острейшее противоречие между двумя конституционно "высшими" органами государственной власти: возник источник конфликта между Съездом и Президентом. Б. Н. Ельцин при содействии С. М. Шахрая и пятого Съезда народных депутатов получил в ноябре 1991 г. полномочия фактически самостоятельного законодателя через право издания указов, имеющих силу законов. Да, измененная Конституция не давала процедур сосуществования двух центров власти через согласовывание их позиций, улаживание трений и возможных конфликтов. Она требовала соблюдения одних законов РФ и постановлений съезда, которые демонстративно не выполнялись Президентом РФ, зачастую, на основании других законов и постановлений того же депутатского собрания.

Опасаясь "парламентарной республики, правительственной чехарды", "стократно умноженной Италии", сторонники чистой президентской республики против своей воли способствовали возникновению суперпрезидентского режима, который в отсутствие институтов правового государства, навыков демократического диалога и терпимости, острейшего столкновения радикально-либеральной и социальной линий в экономике неизбежно приобрел авторитарные черты.

А ведь наблюдатели предупреждали об этом. Приведем пророческое мнение А. Рапашиньского, высказанное им в 1990 году в письме к автору этой книги: "Я не советую создавать в России президентство в американском стиле. Американская система, вызывающая восхищение в США, нигде в мире не была удачно трансплантирована, все попытки скопировать ее заканчивались той или иной формой диктатуры" {170}.

Россия не стала правовой президентской республикой потому, что, вопреки взвешенным концепциям, на практике "забыли", что парламент в президентской республике должен иметь достаточно полномочий для контроля над правительством, давая согласие на назначение министров, принимая законы и бюджет, которые Президент обязан не только соблюдать, но и проводить в жизнь. Не последнюю роль сыграл субъективный фактор - стремление к самовластию и некоторые другие черты личности Б. Н. Ельцина, на которые на ранних этапах его выдвижения старались не обращать внимание, в соответствии с принципом "революционной целесообразности". Это - серьезный урок реформы 1990-х годов, важный для будущего конституционного строя в России.

Развитие федеративных отношений привело к подготовке многостороннего федеративного договора. Именно тогда Россия стояла на грани прекращения своей федеративной государственности и понадобились огромные усилия, чтобы не допустить подмены Конституции противоречивым подобием "Союзного Договора". В ноябре

1991 года, опережая сторонников "договорной федерации", Конституционная комиссия одобрила проект "Согласованных предложений по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральной властью и субъектами РФ" {171}. Приведем обширную выдержку из пояснительной записки Президенту РФ и Председателю Верховного Совета РФ (декабрь 1991 года):

"Мы придаем чрезвычайно важное значение скорейшему решению вопросов о принципах федеративного устройства РФ, Сердцевиной проблемы является разграничение полномочий (предметов ведения) между государственными органами всей РСФСР и субъектов Федерации. Действующая Конституция РСФСР, к сожалению, не дает ответов на возникающие вопросы. Статья 72 (предметы ведения РСФСР) и статья 79 (предметы ведения республики в составе РСФСР) сплошь и рядом нарушаются. Жизнь обогнала эти конституционные нормы, к тому же - нечетко прописанные.

В то же время есть различия в новых подходах к проблеме разграничения полномочий.

Один подход - в проекте Конституции Российской Федерации. Иной подход - в проектах Федеративного договора и документах Совета Национальностей. Для сближения разных подходов и во исполнение Постановления ВС РСФСР от 16 мая 1991 г. "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР" Президент РСФСР и Председатель ВС РСФСР совместным Распоряжением от 6 декабря с.г. образовали Рабочую группу. Членам Рабочей группы, представляющим разные подходы, в целом и главном удалось договориться по проекту Соглашения, подготовленного на основе соответствующей главы проекта новой Конституции .с учетом принятых документов российского парламента и предложений субъектов Федерации. Реализуется 'Законное и неоднократно выражавшееся стремление самих республик, краев, областей быть активными субъектами формирования федеративных отношений в рамках РСФСР.

Соглашение предполагается после его подписания представить на Верховный Совет РСФСР и далее - Съезд народных депутатов РСФСР в качестве совместной согласованной законодательной инициативы. В этом заключается, пожалуй, наиболее выигрышная черта подготовленного проекта: он предусматривает единственно возможную форму придания выработанным самими регионами предложений юридически значимого, общеобязательного характера. Такой характер Соглашение приобретет после принятия его в качестве Закона РСФСР. В дальнейшем на основе этого закона будут приняты соответствующие изменения в действующей Конституции. Таким образом снимается долго тревожившее нас противоречие двух правовых режимов: договорного и законодательного. Согласованные положения станут общеобязательным федеральным законом.

Одновременно Соглашение говорит не о делегировании, а о разграничении полномочий. Делегирование полномочий и предполагает, что передается часть полномочий, которыми регионы уже обладают. Но вряд ли кто-либо будет оспаривать: они сегодня не обладают федеральными полномочиями, которые определены в статье I Договора. Мандат на осуществление всего объема полномочий, присущих высшим органам государственной власти РСФСР, эти органы получили в результате волеизъявления всего многонационального народа РСФСР как носителя и источника государственного суверенитета РСФСР - при выборах народных депутатов, выборах Президента РСФСР, на референдумах и т.д. Государственная власть РСФСР получена от народа в целом, а не от отдельных субъектов РСФСР. Соглашение исчерпывающим образом определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны совместно РСФСР и ее субъекты. Вне этих пределов каждый регион осуществляет власть самостоятельно, и федеральные органы вмешиваться в эту сферу не вправе. В проекте Соглашения отражено стремление приравнять фактически края и области по своему статусу к республикам, за исключением принятия конституций, гражданства.

Проект Соглашения - назревший шаг к решению проблем федеративного устройства в РСФСР. Предлагается рассмотреть проект повторно на ближайшем Президиуме Верховного Совета РСФСР и в течение января с.г. получить от республик, краев, областей соответствующие решения о его парафировании. В -течение января мы завершим согласование и подписание этого важнейшего документа, с тем, чтобы в феврале принять его в качестве Закона РСФСР и внести соответствующие предложения на очередной Съезд народных депутатов РСФСР в марте - апреле 1992 года. Считаем целесообразным в двусторонних переговорах с руководителями республик в составе РСФСР опираться на предложения, содержащиеся в тексте данного Соглашения" {172}.

Приведенное понимание путей развития федерализма в России было, в основном, реализовано, несмотря на то, что в марте 1992 года на заключительном этапе подготовки к парафированию и подписанию документ был ухудшен, закрепив неравноправие разносортных типов субъектов Федерации. Это противоречие сохраняется. Первый тип субъектов РФ - те республики, которые считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции, создание национальной гвардии и переподчинение себе правоохранительных органов, одноканальные бюджетные отношения с федеральной властью, национализацию объектов федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики, "старые" автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В третьей - национально-территориальные "новые" автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991-1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, управлявшиеся в результате указного права Президента градоначальниками против норм Конституции и законов Российской Федерации. Пятый тип-края и области, наиболее законопослушные и, увы, бесправные.

Руководство России непостижимым образом поддерживало именно те регионы, которые выказывали склонность к неконституционным действиям. Нам представлялось в корне неверным прямое финансирование одной категории субъектов Федерации в ущерб финансовому благополучию других, осуществлявшееся Президентом и Правительством из федеральной казны при молчаливом согласии Верховного Совета РФ {173}. Особая поддержка была бы оправдана, если бы вела к упрочению государственного единства России. Однако вопреки всем преимуществам продолжались односторонние нарушения закрепленного в российской Конституции разграничения полномочий и предметов ведения, а также борьба против проекта новой российской Конституции, противостоявшего тенденциям превращения страны в договорную этнократическую конфедерацию.

Было ясно, что проект новой Конституции становился фокусом многих проблем - тем балансом, мерой справедливости, совокупностью сдержек и противовесов, без которых теряли смысл вышеназванные частичные подвижки в государственно-правовой сфере. Профессиональная работа законодателей, их трехлетние усилия принесли реальные плоды. Проект Конституционной комиссии вовсе не был одним из законодательных предположений - не оцененных и потому не принятых. Намеченная в нем реформа реально осуществлялась. Значительная часть предложенного материала была использована в таких важнейших конституционных актах, как Законы РФ о Президенте РФ, Конституционном Суде РФ, Правительстве РФ, в Концепции судебной реформы, ключевых поправках к Основному Закону. Раздел II упомянутого проекта составил основу принятой в 1991 году Верховным Советом Декларации прав и свобод человека и гражданина. Подписание федеративных договоров в 1992 году явилось (несмотря на издержки) закономерным завершением процесса разработки и согласования IV раздела проекта. Многие иные его положения были использованы при разработке конституций в соседних союзных республиках, а также в ряде бывших социалистических государств. Из норм упомянутого проекта на две трети состоит и Конституция РФ 1993 года.

Очередным логичным шагом нам виделась реформа Съезда народных депутатов РФ, как завершение пути к подлинному парламентаризму и уточнение формы правления в России. Однако острый кризис 1993 года не позволил сделать этого.

<< | >>
Источник: О. Г. Румянцев. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). 1994

Еще по теме Этапы конституционного процесса:

  1. 2.2. Основные этапы процесса криминалистической идентификации
  2. 12.3. Этапы процесса планирования и элементы плана расследования
  3. 21.3. Этапы процесса расследования преступлений (традиционная и ситуационная характеристики)
  4. § 2. Этапы развития конституционной экономики
  5. Глава 4. ПРАВОТВОРЧЕСТВО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В ПРОЦЕССЕ ВЫЯВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОСТИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
  6. Глава 8. ПРАВОТВОРЧЕСТВО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В ПРОЦЕССЕ ПРОВЕРКИ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНАПО ЗАПРОСАМ СУДОВ
  7. Глава 7. ПРАВОТВОРЧЕСТВО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В ПРОЦЕССЕ ПРОВЕРКИ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА ПО ЖАЛОБАМ НА НАРУШЕНИЕ ОСНОВНЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН
  8. 6. Некоторые проблемы конституционного процесса
  9. 2. Конституционные принципы избирательного процесса
  10. Глава 3. ПРАВОТВОРЧЕСТВО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В ПРОЦЕССЕ ОФИЦИАЛЬНОГО ТОЛКОВАНИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ