<<
>>

4.1.3. Конституция РФ и конституции, уставы субъектов РФ: вопросы соотношения и реализации. Договорная практика и проблема действия Конституции РФ

В федеративном государстве проблема соотношения федеральной конституции и основополагающих актов субъектов федерации имеет большое значение. В главе первой нашей книги мы отмечали, что в российской практике фундаментальными для определения их соотношения являются следующие моменты:
- принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной Конституции.
Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;
- общий принцип верховенства федеральных актов - в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ говорится, что Конституция РФ и федеральные законы "имеют верховенство на всей территории Российской Федерации";
- разграничение компетенции между РФ и субъектами устанавливается в федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов - федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;
- введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответственно акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения.
Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ надо опираться на такие постулаты: а) конституции и уставы субъектов должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить*(238); б) если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; в) если РФ вторглась в компетенцию субъекта, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт.
К сожалению, несмотря на то, что модель отношений РФ и ее субъектов не сложна, на практике должного уважения к Конституции РФ не проявляется.
На определенном этапе развития - началось это еще при существовании СССР - в погоне за суверенизацией не только союзные республики, но и многие республики в составе РСФСР, официально тогда называвшиеся автономными, приняли свои декларации о (государственном) суверенитете. При подписании Федеративного договора 31 марта 1992 г. республики настояли на том, чтобы они были названы с своем договоре суверенными республиками. И хотя ни при последующих изменениях Конституции РФ 1978 г., ни при принятии Конституции РФ 1993 г. их суверенитет не обозначался на федеральном уровне, лидеры ряда республик и сейчас исходят из того, что республики - суверенные государства.
Думается, многое здесь связано с тем, как понимать суверенитет. Если речь идет о самостоятельности в осуществлении компетенции, принадлежащей субъектам РФ в соответствии с ее разделением между РФ и субъектами, - конечно, такую самостоятельность они должны иметь. Называть ли это суверенитетом - уже дело вкуса и терминологических тонкостей. В равной мере для таких ситуаций в других странах используется понятие автономии. Если иметь в виду право на самостоятельность в плане внешнеполитических и внешних экономических отношений - она есть в пределах тех договоренностей, которые существуют внутри Федерации. Наконец, если подразумевать под суверенитетом право субъекта на собственные вооруженные силы, валюту - конечно, в федеративном государстве субъект подобного права не имеет.
Следовательно, в обобщенном виде, если вести речь о суверенитете субъектов как о праве на самостоятельное ведение дел, - он существует. Если же полагать, что суверенитет дает возможность считаться с Федерацией по усмотрению субъекта и право последнего любые вопросы решать по своему разумению и вне всяких ограничений, - конечно, такого суверенитета субъект любой федерации, в том числе и Российской Федерации, не имеет.
Разумеется, отсюда следует и то, о чем говорилось чуть ранее: у федерации, в том числе и у РФ, существует право приоритета в регулировании общественных отношений, и у каждого субъекта, в РФ также, есть обязанность следовать Конституции и законам федерации.
Естественно, право приоритета существует не как абсолютное право, а как продукт соглашения между Федерацией и всеми субъектами. Главным выражением такого соглашения является именно Конституция, поэтому следовать ей субъекты обязаны. Речь идет как об основополагающих актах субъектов (конституциях, уставах), так и обычных законах, актах президентов, губернаторов, правительств и т.д.
Пристального внимания, с точки зрения обеспечения действия Конституции РФ, заслуживает практика двухсторонних договоров РФ и субъектов, получившая распространение в последнее время. Ее основой является сама Конституция РФ: ст. 11 говорит о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Анализируя соотношение Конституции и договоров, А.В.Маслов делает вывод, который нельзя не поддержать: о приоритете конституционного метода в разграничении предметов ведения и полномочий, что прежде всего обусловлено более высокой юридической силой Конституции (ст. 15 Конституции)*(239). Однако таким выводом сама проблема не снимается. Прежде всего, неясен вопрос: касаются ли эти договоры неурегулированных в Конституции РФ предметов ведения и полномочий? Или же они могут быть обращены к тому, что уже отражено в ст. 71-72 и других статьях Конституции и тогда означают перераспределение предметов ведения и полномочий, уже "расписанных" в Основном Законе?
В книге "Российская государственность: состояние и перспективы развития"*(240) Л.Ф.Болтенкова пишет об этом весьма подробно. На стр. 71 есть такое положение в авторском тексте: содержание ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации может быть изменено отдельными договорами. Несколько ниже можно прочесть: иные договоры могут менять положения не только Федеративного договора, но и Конституции в части разграничения предметов ведения и полномочий (стр. 71). На стр.
80 читаем: хотя договоры с республиками изменяют 71 и 72 статьи Конституции, но происходит это в соответствии с Конституцией. Поскольку Конституция разрешила изменять самое себя через заключение договоров, то можно ли сделать следующий вывод: если нормы 71 и 72 статей не совпадают с нормами договоров, то действуют нормы договоров? С одной стороны, в соответствии с 1 и 15 статьями Конституция имеет высшую юридическую силу, прямодействие и (что самое важное) применяется на всей территории РФ! Но измененные 71 и 72 статьи Конституции, с другой стороны, для республик, подписавших договор, действуют не в полном объеме, а только в пределах, не противоречащих договорам! То есть положения договоров как бы стали "второй" Конституцией. Насколько субъекты Федерации вправе распространить на себя эти положения договоров? И еще можно прочесть на стр. 104 названной книги: уже говорилось о распределении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Оно определено ст. 71 и 72 Конституции. После того как активизировался процесс подписания двухсторонних договоров, можно сказать, что эти статьи стали условны. Сегодня они действуют по отношению к каким-то субъектам, а завтра, после подписания Договора, перестанут действовать в каких-то своих аспектах.
Изложение материи таково, что все сказанное можно принять за позицию самой Л.Ф.Болтенковой. Но в беседе с автором этих строк Л.Ф.Болтенкова пояснила, что она излагала такое видение сути договоров и их соотношения с Конституцией, которые сама она не приемлет.
И действительно, сказанное трудно принять. Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта - президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания.
И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительной власти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!
Между тем отдельные из региональных руководителей именно так расценивают свою роль. Например, оценивая Договор РФ и Татарстана, который, как известно, по ряду позиций расходится с Конституцией РФ, Президент Татарстана М.Шаймиев высказался так: да, Конституция и Договор по многим статьям различаются. Но мы принципиально условились с Б.Н.Ельциным - и это отражено в Договоре - что он, Договор, доминирует над обеими Конституциями - и Республики Татарстан, и Российской Федерации; там, где они не совпадают, обе стороны руководствуются положениями Договора*(241). Позже он заявил еще категоричнее: Договор подписан на основе признания двух Конституций, а значит Татарстан также будет полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей*(242).
Получается, по такой логике, что субъект РФ сначала принимает свою конституцию и включает в нее нормы, противоречащие федеральной Конституции. А потом добивается принятия двухстороннего договора, который "умиротворяет" стороны. Следовательно, Федерация как бы "проглатывает" это очевидное нарушение основ федеративного строя. Этот вывод с очевидностью вытекает из высказывания С.М.Шахрая: Конституция Республики Татарстан, конституции многих республик находятся в формальном противоречии с текстом Конституции Российской Федерации. Поэтому договор о разграничении предметов ведения и полномочий является сейчас единственной конституционной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией Федерации и конституциями республик в ее составе, потому что норма договора в данном случае обладает приоритетом над нормой закона*(243). Если такой пассаж принадлежал бы представителю республики, это было бы досадно, но (по крайней мере) понятно. Когда же такое высказывание принадлежит человеку, бывшему тогда вице-премьером Правительства РФ, долгое время возглавлявшему Комиссию при Президенте по подготовке двухсторонних договоров, приходится констатировать как ущербность этого момента в политике Президента, так и ошибочность тезиса С.М.Шахрая.
Откуда следует, что договор, подписанный двумя лицами, имеет приоритет перед федеральным законом, а тем более Конституцией РФ?
Как известно, Конституция РФ принята всенародным голосованием, значит, и изменить или отменить ее нормы можно также референдумом. Отсюда постановка вопроса о реформирующей роли для Конституции РФ двухсторонних договоров невозможна. Кстати, посмотрим часть 4 пункта 1 "Заключительных и переходных положений" Конституции 1993 г. Здесь сказано: в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, "а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации" (выделено мной - С.А.). Выходит, в Конституции объявили о недействии противоречащих ей положений прежних договоров, чтобы начать менять ее содержание новыми договорами?!
Думается, это обстоятельство не принимает во внимание Б.А.Страшун, сделав вывод о том, что "отступление в договорах от норм ст. 71-72 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение"*(244). Автор не захотел принять во внимание убедительное соображение, высказанное А.В.Масловым*(245): по позициям, обозначенным ст. 71-72, предполагается принятие федеральных законов, которые и уточнят положения Конституции в плане компетенции РФ и субъектов РФ.
Для какой же ситуации предназначается правило ч. 3 ст. 11? Думается, речь идет о двух группах вопросов: во-первых, о перераспределении полномочий внутри совместных предметов ведения по ст. 72; во-вторых, о разграничении предметов ведения и полномочий вне ст. 72, если таковые выявились. Речь, таким образом, не может идти о передаче двухсторонним договором от РФ субъекту даже частично предметов ведения, обозначенных ст. 71, и в полное распоряжение совместных предметов ведения по ст. 72. Такая передача может иметь место лишь в результате изменения Конституции РФ. В свою очередь субъект РФ не вправе отказаться от предметов ведения по ст. 72, поскольку его участие в их осуществлении обозначено в Конституции РФ. Иное может быть записано лишь в самой Конституции (так следует из ст. 11), а значит, требует ее изменения. Кроме того, субъект не может отказаться от собственных предметов ведения, остающихся за вычетом исключительных полномочий РФ по ст. 71 и сферы совместного ведения по ст. 72, - ведь они отражены в его конституции, уставе, и не только двухсторонним договором, но и изменением конституции, устава надо "благословить" этот передел.
Автор может испытывать удовлетворение от того, что эти идеи, высказанные им в 1997 г. в первом издании данной книги, уже находят частичное воплощение в законодательстве РФ. Так, в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(246) говорится, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
Подчиненная роль договоров по отношению к законам обозначена в ряде норм Закона. Так, согласно ст. 14, договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по этому предмету ведения после принятия такого закона. Статья 17 гласит, что предметом договора может быть, в частности, конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Вряд ли после всего этого можно говорить о самостоятельной роли договоров и тем более их большем значении в сопоставлении с федеральными законами.
<< | >>
Источник: С.А. Авакьян. Конституция России - природа, эволюция, современность. 2000

Еще по теме 4.1.3. Конституция РФ и конституции, уставы субъектов РФ: вопросы соотношения и реализации. Договорная практика и проблема действия Конституции РФ:

  1. 4.1.2. Реализация Конституции на практике и в соотношении с текущим законодательством
  2. 4.1. Проблемы действия (реализации) Конституции
  3. Проблемы действия (в т.ч. прямого) и реализации конституции. Конституционные нормы
  4. Общие вопросы учения о конституции. Принципы, функции и основные черты конституций
  5. § 5. Действие Конституции, порядок ее изменения и дополнения. Толкование Конституции
  6. Проблемы изменения действующей и принятия новой Конституции РФ
  7. Действующая Конституция Российской Федерации 1993 года: сущность, потенциал, проблемы
  8. 2.3. Конституция СССР 1924 г. Конституция РСФСР 1925 г.
  9. 2.5. Конституция СССР 1977 г. Конституция РСФСР 1978 г.
  10. 2.4. Конституция СССР 1936 г. Конституция РСФСР 1937 г.
  11. Приложение Библиография по вопросам Конституции
  12. Глава Современные проблемы Конституции Российской Федерации
  13. 4.2. Проблема авторитета и охраны Конституции
  14. СТАТЬИ В ДОПОЛНЕНИЕ И ИЗМЕНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ, ПРЕДЛОЖЕННЫЕ КОНГРЕССОМ И РАТИФИЦИРОВАННЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ СОБРАНИЯМИ ОТДЕЛЬНЫХ ШТАТОВ В СООТВЕТСТВИИ С ПЯТОЙ СТАТЬЕЙ КОНСТИТУЦИИ