<<
>>

2.2. ПУБЛІЧНИЙ ІНТЕРЕС У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ

Інтерес є тим, що поєднує всіх членів громадянського суспільства між собою, із державою та з органами публічної влади.
Питанням інтересу присвячено ряд робіт учених-юристів , але з фінансово-правової позиції комплексних досліджень цієї категорії не проводилося, виняток становить інтерес у податкових правовідносинах , а також є наукові статті, що стосуються окремих аспектів аналізованої проблеми .
Латинське слово «interesse» означає «знаходитись між чим-небудь», «мати важливе значення».
З часом воно перетворилося на юридично значущий термін, який використовувався ще римськими юристами для позначення плати, що нараховувалася як відсотки за надання позики. У другій половині ХІІІ ст. цей термін почали використовувати засновники системи західноєвропейського канонічного права – каноністи – для позначення розмежування законної плати за надання позики і гріха лихварства. Пізніше цей термін перейшов до німецької мови і використовувався у значенні «користь, вигода», згодом перейшло до російської мови (а згодом – до української. – О. М.-С.) на початку XVIII ст. і означало «діло», «користь» .
«Головна характеристика інтересу – здатність впливати на суспільні явища та процеси» .
Інтерес у праві це: 1) важливий правоутворювальний та правореалізувальний фактор. Усвідомлений суспільний інтерес стає метою діяльності держави. Публічний інтерес є визнаний державою та забезпечений правом інтерес соціальної громадськості, задоволення якого є обов'язковою умовою та гарантією її існування та розвитку ; 2) виявлення ставлення до нього як феномена, це оцінка дій та рішень у сфері, що регулюється правом. Інтерес є спонуканням, своєрідною цінністю та установкою діяти чи не діяти .
Цікавим видається підхід О.М. Вінник, яка запропонувала складність і багатоплановість ролі інтересу в праві та обґрунтувала комплекс таких його функцій: спонукальної (стосовно встановлення, зміни, припинення правовідносин, реалізації прав та обов’язків їх учасниками); як структуроутворювального елемента правового статусу суб’єкта (щодо наявності у нього (суб’єкта), крім суб’єктивних прав, додаткових можливостей – законних інтересів); захисної (стосовно можливості використання державного примусу для реалізації законного інтересу у разі його ігнорування іншими особами, а також надання відповідної компенсації носієві законного інтересу в разі порушення останнього) .
Розглянувши головні підходи до визначення інтересу, М.
Перепилиця підсумовує, що вони не суперечать один одному, а швидше за все – доповнюють та виступають як етапи послідовного його розвитку. Спочатку (при аналізі теорії зовнішніх обставин) йдеться про існування об’єктивної потреби, що не залежить від волі суб’єкта; потім (у теорії внутрішнього фактора) виникає зв’язок між цією об’єктивною потребою, яка виражена відповідним предметом та внутрішнім усвідомленням суб’єкта, що спонукає останнього до здійснення пізнавальної діяльності, і, зрештою (за теорією взаємодії), кристалізація самого інтересу та конкретна діяльність щодо його здійснення .
Про існування трьох точок зору до розуміння інтересу згадує і О.М. Вінник: йдеться про інтерес як суб’єктивне явище (прибічники філософ А.А. Чунаєва, юристи Р.Е. Гукасян, Е.А. Лукашева, С.Н. Кожевніков, В.А. Кубинський); об’єктивне явище (прихильники С.М. Братусь, Д.М. Чечот, В.К. Попов, Г.В. Мальцев, О.І. Екімов, С.В. Михайлов); об’єктивно-суб’єктивне явище (спостерігаємо, наприклад, в роботах В.П. Грибанова, В.Ф. Сіренка) . Зауважимо, що інколи чітко виділити той чи інший підхід, авторське бачення категорії «інтерес» досить складно; подекуди навіть може змінюватися підхід ученого. Йдеться швидше про певну умовність, ніж узагальненість такого поділу.
Інтерес – це об’єктивна категорія, яка за формою являє собою суспільні відносини; змістом цих відносин є потреба, яка має соціальний характер (значення), що, власне, й робить її інтересом . Об’єктивність інтересів полягає у їх первинності стосовно до свідомості та волі законодавця .
У свою чергу В.І. Бирледяну пише про суб’єктивний характер публічного інтересу . Хоча, на наш погляд, суб’єктивний характер у цьому контенксті не повинен мати місця, оскільки суб’єктивізм, зокрема у бюджетних правовідносинах, означає наявність приватного інтересу, що є не припустимим на практиці.
У нормативно-правових актах згадуються «законні інтереси», «охоронювані законом інтереси». На думку Ю.С. Зав’ялова, названі поняття є тотожними , натомість деякі автори схильні їх розмежовувати .
Чепис О.І. , категорії «законні інтереси» й «охоронювані законом інтереси» розрізняє як об’єкти правового захисту. У цьому аспекті є два об’єкти правового захисту – суб’єктивні регулятивні права й охоронювані законом інтереси . При цьому варто враховувати той факт, що захист публічних інтересів має здійснюватися не для захисту самої держави як кінцевої мети, а для найбільш ефективного здійснення прав приватних осіб .
Як правильно наголошує О.М. Вінник, «інтерес в його правовому аспекті з його спонукальними, регулювальними, та захисними властивостями виявляється відповідно в правотворчій, правозастосовній та правозахисній діяльності всіх рівнів (від загальнодержавного до локального) і забезпечує встановлення нових, зміну чи припинення чинних правовідносин, відновлення порушених прав та законних інтересів, а також вжиття превентивних заходів щодо запобігання в подальшому подібним порушенням» .
Неодноразово поняття «інтерес» (його види) у найбільш широкому його розумінні трапляється в тексті Конституції України: ст. 18 (національні інтереси), ст. 32, 34, 36, 39 (інтереси національної безпеки), ст. 35 (інтереси охорони громадського порядку), ст. 36 (політичні, економічні, соціальні, культурні інтереси), ст. 41 (інтереси суспільства), ст. 44 (економічні та соціальні інтереси), ст. 54 (моральні та матеріальні інтереси), ст. 79 і 104 (інтереси усіх співвітчизників), ст. 89 (суспільний інтерес), ст. 121 (інтереси громадянина, держави), ст. 127 (професійні інтереси суддів), ст. 140 (спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст). Вказуючи на наявність таких інтересів, Конституція України підкреслює необхідність їх забезпечення (ст. 18), задоволення (ст. 36) чи захисту (ст. 44, 127). При цьому зміст інтересів у широкому розумінні не розкривається. Лише Законі «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 р. подано визначення терміна «національні інтереси» – як життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток (ст.
1). Із цього приводу також варто згадати рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 р. у справі щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) , де в п. 3.1 зазначається, що етимологічний зміст слова «інтерес» включає: а) увагу до кого-, чого-небудь, зацікавлення кимсь, чимось; цікавість, захоплення; б) вагу; значення; в) те, що найбільше цікавить кого-небудь, що становить зміст чиїхось думок і турбот; г) прагнення, потреби; д) те, що йде на користь кому-небудь, чому-небудь, відповідає чиїмось прагненням, потребам; вигоду, користь, зиск. У загальносоціологічному значенні категорія «інтерес» розуміється як об'єктивно існуюча і суб'єктивно усвідомлена соціальна потреба, мотив, стимул, збудник, спонукання до дії; у психології – як ставлення особистості до предмета, як до чогось для неї цінного, такого, що притягує. В юридичних актах термін «інтерес», враховуючи його як етимологічне, так і загальносоціологічне, психологічне значення, вживається у широкому та вузькому значенні як самостійний об'єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.
У п. 3.5 рішення зазначається, що інтерес може бути як охоронюваним законом, правоохоронюваним, законним, так і незаконним, тобто таким, що не захищається ні законом, ні правом, не повинен задовольнятися чи забезпечуватися ними, оскільки такий інтерес спрямований на ущемлення прав і свобод інших фізичних і юридичних осіб, обмежує захищені Конституцією та законами України інтереси суспільства, держави чи «всіх співвітчизників» або не відповідає Конституції чи законам України, загальновизнаним принципам права. Наголос на «охоронюванності законом» чи законності того чи іншого інтересу законодавець робить не завжди, зважаючи на те, що згадувані у законах інтереси не суперечать Конституції України або випливають з її змісту.
Аналізуючи це рішення, О.І. Чепис приходить до висновку, що, фактично розрізняючи терміни «інтерес», «законний інтерес», «охоронюваний законом інтерес», Конституційний Суд України не вказує на обґрунтування формальної відмінності між відповідними категоріями.
Саме тому постає завдання знайти цю різницю та вказати на доцільність чи недоцільність застосування цих термінів у чинному цивільному законодавстві України . На наш погляд, у бюджетних правовідносинах публічний інтерес органів публічної влади завжди є законним та водночас охоронюваним законом інтересом.
Конституційні норми діалектично синтезують публічні та приватні інтереси, коли захист приватного інтересу відповідає публічним цілям збереження балансу суспільного та особистого. Ця обставина, наприклад, відображена в категорії «обов’язок», оскільки через неї реалізовується відповідальність перед суспільством, у чому й полягає публічний інтерес, оскільки відповідальність дозволяє попереджати порушення публічних інтересів або відновлювати баланс порушених публічних і приватних інтересів .
Категорія інтересу в публічному праві дозволяє визначити предмет правового регулювання – суспільні відносини, що складаються з приводу реалізації інтересів суспільства як єдиного цілого, тобто суспільні відносини за участі держави , а також органів публічної влади.
Критерієм розмежування публічного і приватного у праві, як слушно пише А.А. Нечай, виступає інтерес: для публічного права переважне значення мають державні інтереси, правовий статус її органів, посадових осіб, а також регулювання відносин, що вирізняються яскраво вираженим суспільним характером; для приватного права основним є інтереси окремих осіб .
Публічний інтерес – це: 1) концентрований вираз загальносоціальних потреб і устремлінь; це визнаний державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого є умовою та гарантією її існування і розвитку (Н.Ю. Пришва) ; 2) суспільні інтереси, без задоволення яких неможливо, з одного боку, реалізувати приватні інтереси, з іншого боку, – забезпечити цілісність, стійкість і нормальне функціонування держави та суспільства в цілому. Тихомиров Ю.О. формулює таке визначення публічного інтересу: це визнаний державою та забезпечений правом інтерес соціальної громади, задоволення якого слугує умовою і гарантією її існування та розвитку ; 3) взаємозумовлені інтереси суспільства і держави, яким у конкретний історичний момент часу надається нормативне значення (С.В.
Дорохін) ; 4) відображений та належним чином закріплений правовою нормою інтерес суспільства (або домінувальної його частини), обов’язок щодо реалізації, забезпечення та охорони якого покладений на державу... Причому держава, виходячи із власної функціональної природи, здійснює заходи щодо реалізації публічного інтересу безпосередньо шляхом власної діяльності (діяльності уповноважених компетентних органів) або шляхом встановлення нормативних приписів, обмежень, заборон, що регламентують діяльність суб’єктів фінансово-правових відносин (В.В. Хохуляк) ; 5) «відображені в праві відгармонізовані, збалансовані певним чином інтереси держави як організації політичної влади, а також інтереси всього суспільства (спільні інтереси його членів), значної його частини, у тому числі територіальних громад, соціальних груп, особливо тих з них, які власними силами (через відсутність, скажімо, відповідних коштів для оплати послуг юриста) за допомогою правових засобів не спроможні захистити своїх інтересів і тому потребують державної підтримки, за відсутності якої велика ймовірність виникнення кризових явищ у суспільстві, страйків та інших колективних форм протесту та самозахисту» (О.М. Вінник) ; 6) як правило, означає те, що слугує суспільній меті. У цьому значенні він використовується для відмежування публічних цілей від приватних (В.А. Виноградов) .
Дії суб’єктів публічного права (реалізація публічних прав) завжди повинні мати за основу категорію «публічний інтерес», тобто інтерес, що має юридичне значення для всього суспільства . Цікавою видається думка І.В. Міхеєвої, що однією з інтерпретацій публічного інтересу доцільно прийняти зацікавленість органів державної влади в реалізації приватного інтересу, інтересів членів суспільства. У такому разі можна говорити про гармонію приватного та публічного інтересів, їх взаємозв’язок та опосередкованість .
Публічні інтереси вимагають того, щоб статусні права, що приймають за необхідності форми суб’єктивного публічного права, не перероджувалися но щось інше, приміром, на привілеї окремих посадових осіб, або не зводилися до ординарного рівня особистих суб’єктивних прав, не перетворювалися на пожиттєве досягнення колишніх чиновників, депутатів тощо .
Проблема публічного інтересу – це інтерес населення в цілому, інтереси громадян: корпоративні та національні інтереси, інтереси держави, державної безпеки. Вони мають бути збалансовані. І, як слушно зазначає Ю.О. Тихомиров, якщо інтереси одного регіону будуть різко вираженими, то це створить чимало труднощів . А в Україні нині склалася ситуація, коли власне одні регіони мають-таки занадто різко виражені інтереси. Це стосується перш за все регіонів із великими містами обласного значення.
Так, В.В. Полянський вважає, що держава має слугувати публічним інтересам, вона не може мати «власні» інтереси – усі вони мають бути інтересами суспільства, індивідів. Інакше кажучи, державний інтерес не має самостійного значення – це той самий публічний інтерес, спрямований на забезпечення державних функцій, що реалізуються в суспільних інтересах . Дійсно, інтерес держави, зокрема у фінансових і бюджетних правовідносинах, – це публічний інтерес, але не просто «той самий публічний інтерес», про який пише В.В. Полянський, це найвищий рівень (щабель) публічного інтересу, оскільки зачіпає всю територію держави, усіх її громадян, він стосується всіх і кожного.
Поява самої держави, державних органів влади, а згодом – їх трансформація на органи публічної влади – усе це в сукупності з іншими процесами передбачає наділення цих органів правом певного обмеження чогось приватного в інтересах публічного. При цьому важливо дотримуватися балансу приватних та публічних інтересів. Власне, цьому питанню присвячено, на наш погляд, досить цікаву статтю А.А. Данькова . Так, автор пише, що, окрім суспільних інтересів, до категорії публічних належать і державні інтереси, які є суспільними інтересами, переломленими через діяльність держави. При цьому виділення держави як специфічного носія суспільних інтересів є виправданим, оскільки повна відповідність суспільних і державних інтересів – це недосяжна мета (недосяжна, але бажана. – О. М-С.), оскільки в системі держава-суспільство завжди існують протиріччя, котрих не можна усунути та які перебувають у прямому протистоянні, в якому держава (її представники, органи) часто забуває, чиї інтереси вона має виражати .
Даньков А.А. на підставі дослідження наукових праць, зокрема з теорії права, виділяє такі основні ознаки публічного інтересу:
– цей інтерес є єдиним для певної соціальної спільності, передбачає наявність якихось встановлених правил, норм, вимог, які є основоположними для існування і підтримки всієї соціальної структури суспільства. Ці правила відтворюють певні стійкі зв'язки, що дозволяють в процесі соціальної взаємодії продукувати цілісність соціальної спільності;
– прагнення до стабілізації, певного рівня впорядкованості. Саме процес формування духовних традицій родоплемінного устрою життя, неписаних етичних законів, які передаються з покоління в покоління, моралі, моральності, природного права, культурних традицій є прагненням перших людських колективів до врегулювання і систематизації суспільних відносин;
– обов'язкове визнання і забезпечення правом тієї держави, яка в результаті усвідомлення об'єктивних потреб свого існування і розвитку визначила публічний інтерес як значущий для себе і як складову соціальної спільності, конкретизувала шляхи і способи досягнення і готова до захисту визнаного нею інтересу заходами державного примусу;
– має відносно територіальний характер. Інакше кажучи, кожна держава може мати свій інтерес в межах території, на яку поширюється її суверенітет, оскільки, відображаючи культурні, національні, релігійні особливості її суспільства, особливості конкретно-історичного розвитку політичної організації, виражає єдині морально-концептуальні принципи, вироблені її громадянами , які можуть не збігатися із ціннісною системою, що існує в іншому державному утворенні. Цей факт безпосередньо проектується і врешті-решт виявляється у специфіці правових систем держав;
– прагнення до самозбереження шляхом створення механізмів (системи норм), що підпорядковують приватний інтерес публічному. У державі проблема співвідношення приватного – публічного набуває іншого характеру, з'являється можливість жорсткого, причому легітимного обмеження прав приватних осіб з метою захисту загального;
– межа між сферами приватного і публічного інтересу рухома, зумовлена рівнем соціально-економічного та особливостями історичного розвитку суспільства, визначається законодавцем залежно від назрілих потреб державного і суспільного розвитку. Розуміння цієї межі, поряд із формуванням інтересів через правове регулювання, і становить проблему поєднання (забезпечення балансу) публічних і приватних інтересів. Особлива роль в досягненні цієї мети відводиться судам, у діяльності яких реалізовується механізм судового контролю та усунення дисбалансу за умови, коли законодавцем не виконане завдання дотримання балансів інтересів. На наш погляд, не лише законодавцем, а й іншими органами, які займаються нормотворчістю, що визначається у прийнятті актів, зокрема бюджетного законодавства;
– приватні та публічні інтереси неоднорідні, що передбачає виникнення протиріч не лише між ними, але й між їх різновидами. На практиці це знаходить своє віддзеркалення в спорах між двома суб'єктами приватного права або в протиряччях між державою та її адміністративно-територіальними одиницями;
– зовнішньою ознакою, за якою можна відрізнити приватне від публічного, зазвичай, є спосіб захисту відносин. Судовий захист порушеного приватного інтересу порушується на вимогу зацікавленої особи, носія цього інтересу. Захист публічного інтересу, що охороняється правом, покладається на органи публічної влади, які в силу своїх службових обов'язків повинні відстоювати цей інтерес у разі його порушення .
До правових ознак «публічності» в суспільних явищах, на думку А.А. Нечай, можна віднести: 1) право власності на об’єкт дослідження: державна власність або власність комуни, 2) мету використання об’єкта дослідження: чи використовується він в інтересах усього людства, всієї держави, усієї нації, всієї комуни або усього об’єднання людей, створеного не за класовим принципом . Як зазначає О.А. Лукашев, ознаки публічності «безсумнівно, можна застосувати до характеристики фінансових відносин, публічність яких виявляється через закріплення власності адміністративно-територіальних утворень на грошові кошти, що акумулюються в централізованих фондах та мету їх використання – забезпечення виконання функції та завдань держави і територіальних громад. Такими вихідними положеннями в самому загальному вигляді й характеризуються засади аналізу публічних фінансів» .
На думку Е.Д. Соколової, «принцип поєднання публічних і приватних інтересів у галузі фінансів проявляється у тому, що держава, встановлюючи «правила загальної гри» у цивільному обороті, передбачає умови участі всіх господарюючих суб’єктів незалежно від форми власності у створенні централізованих державних фондів грошових коштів. Це обумовлює, у свою чергу, необхідність проведення державного фінансового контролю над фінансової діяльністю господарюючих суб’єктів незалежно від їх форми власності .
У процесі розвитку юриспруденції українські та російські вчені-юристи в галузі фінансового права не ставили та й не ставлять під сумнів того факту, що фінансове право є публічною галуззю права і регулює публічні відносини . На думку Л.А. Луць, публічне право характеризується такими ознаками: 1) орієнтацією на задоволення публічних інтересів; 2) одностороннім волевиявленням суб’єктів; 3) субординацією між суб’єктами; 4) переважанням імперативних норм; 5) вертикальними (ієрархічними) відносинами між учасниками; 6) системою належно впорядкованих, взаємоузгоджених норм права, які регулюють субординаційні, владні відносини імперативним методом правового регулювання .
Аналізуючи поняття публічного права, теоретики роблять висновок, що це підсистема права, яка відображає державні, міждержавні та суспільні інтереси. У результаті виникнення нових об’єктів, що потребують публічно-правового регулювання (самоврядування, партії, суспільні об’єднання тощо), дещо видозмінюється предмет регулювання публічного права. Для фінансового права це означає розширення його предмета, включення до нього відносин, які виникають з приводу мобілізації, розподілу та використання фондів коштів, наприклад, органів місцевого самоврядування . Зміни у відносинах власності в пострадянських країнах зумовили зміни в предметі фінансового права – до нього включили, зокрема, фінансову діяльність органів місцевого самоврядування . При цьому публічність фінансово-правових відносин під сумнів не ставилась.
Проте деякі останні публікації з питань фінансового права певною мірою заперечують усю концепцію фінансового права як публічного. Так, на противагу наведеним твердженням про публічний характер фінансово-правових відносин висловлюються думки, які потребують особливого розгляду. Наприклад, А.Т. Ковальчук пише: «визначальною особливістю фінансового права в ринкових умовах є не жорстке протиставлення чи пограничне розмежування «публічного» й «приватного», а їх органічне поєднання й переплетіння в тих фінансових аспектах, де превалює принцип юридичної рівності, координації й узгодження і які породжує ринкова дійсність на відповідних рівнях фінансово-економічної системи» … «Некоректним є звужене уявлення фінансового права, тобто його обмеження виключно рамками публічного права» . Подібний погляд видається сумнівним. Якщо стверджувати, що фінансовим правом регулюються не лише публічні, а й приватні відносини, то це фактично перекреслює потребу існування головних критеріїв для поділу норм системи права за галузями, а саме предмета і методу правового регулювання. Норми фінансового права регулюють відносини владно-майнового характеру. Умовно кажучи, це відносини владного характеру, котрі пов’язані з грішми (коштами). Проте ці «гроші» мають свої особливості, що відрізняють їх від тих грошей, які є об’єктами цивільно-правових відносин. Гроші у фінансовому праві завжди пов’язані з публічним інтересом. У цивільному праві наявним є приватний інтерес, навіть держава може мати свій приватний інтерес (наприклад, у відносинах міждержавних позик, при випусках державної лотереї), хоча при цьому приватний інтерес дещо пов’язаний з публічним інтересом. Отже, органи публічної влади можуть мати як публічний, так і приватний інтерес. Про це свідчать, зокрема, норми Цивільного кодексу України . Відповідно до ст. 81 цього акта юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Останні створюються розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування. Згідно із ч. 2 ст. 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є: держава Україна, АРК, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права. На наш погляд, будь-які із перелічених суб’єктів публічного права, вступаючи у цивільні правовідносини, наприклад, у відносини знову ж таки «позичкового характеру» (укладаючи договори кредиту, позики і набуваючи статусу кредитора чи боржника), реалізують все одно публічний інтерес, оскільки позичені кошти у 99% випадків будуть використані для задоволення публічних потреб держави, регіону, населення. Окрім цього, так чи інакше реалізація приватного інтересу зумовлює виникнення фінансових правовідносин, зокрема бюджетних відносин у галузі публічного боргу.
Древаль Л.Н. стверджує, що неправильно вважати, начебто приватне начало невідоме публічній фінансовій діяльності. Реалії життя вказують на те, що держава так чи інакше виходить за межі своєї фінансової діяльності . Як підтвердження наводиться думка іншого вченого – Д.А. Лісіцина, який пише, що держава грошей не створює (тут йдеться не про емісію. – О. М.-С.), вона може отримати їх шляхом переходу грошей із недержавної власності в державну (а також – у комунальну. – О. М.-С.) через збирання податків, інших обов’язкових платежів тощо і, навпаки, може передавати ці гроші іншим суб’єктам, у тому числі й недержавним . Тобто йдеться про постійний та безумовний зв'язок приватного й публічного в бюджетному праві і в бюджетній діяльності, про те, що одне залежить від іншого або є передумовою виникнення іншого. Але не про втручання чи поглинання публічною сферою приватних відносин чи навпаки.
Досить доречним у цій площині видається твердження С.В. Запольського, що держава здійснює свою фінансову діяльність і як суб’єкт публічної влади, і як носій приватного майнового інтересу. Оскільки «було б неправильно вважати, що приватне начало невідоме фінансовій діяльності держави». Учений також вважає, що здійснення державою приватноправових інтересів допустимо називати також фінансовою діяльністю . Аналогічно можна говорити і про приватний майновий інтерес органів місцевого самоврядування у бюджетних правовідносинах, але ні за яких умов не стверджувати, що бюджетні правовідносини в такому разі набувають ознак приватноправових.
Приватний інтерес у публічній владі завжди матиме місце, оскільки публічна влада реалізується людьми, які мають приватні інтереси. У зв’язку із цим постійним завданням держави та суспільства має бути максимальна нейтралізація несанкціонованого законом приватного інтересу в публічній владі, бо він спотворює цілі та завдання держави як загальної організації всього народу .
На думку Ю.О. Крохіної, поєднання публічних і приватних інтересів у правовому регулюванні бюджетних відносин окреслюється у двох взаємопов’язаних аспектах: 1) збереження публічного пріоритету, але з урахуванням приватних інтересів; 2) взаємопроникнення та взаємодія приватно- та публічно-правових юридичних засобів, зокрема, категорій, принципів, дефініцій, методів . Фінансову основу участі держави в цивільно-правових відносинах становлять грошові кошти відповідного бюджету. У зв’язку із цим забезпечення фінансової стійкості держави тісно пов’язане з її статусом реального та повноправного учасника цивільно-правових відносин .
Переважання в бюджетному праві імперативних методів правового впливу не припускає можливості керованої сторони впливати на прийняття рішень управлінською стороною. Розвиток країни в нових економічних і державно-політичних умовах зумовлює розширення застосування диспозитивного методу правового впливу на бюджетні відносин. «Проникнення» диспозитивного методу до сфери публічного, а саме: бюджетного права – свідчить про можливість законодавця певною мірою поєднувати приватні та публічні інтереси . Далі Ю.О. Крохіна зазначає, що стосовно публічної фінансової сфери диспозитивність слід розглядати як надання суб’єктам бюджетного права відомої альтернативної можливості вибору варіантів поведінки в межах бюджетного законодавства. На нашу думку, за такого бачення диспозитивності відбувається ототожнення диспозитивного методу правового регулювання із уповноважувальними бюджетно-правовими нормами, які все одно залишаються імперативними.
Вважаємо, що більш доречно вести мову про правовий вплив на суб’єктів та учасників бюджетних відносин і про правове регулювання бюджетних відносин. Не слід ототожнювати «вплив» і «регулювання». Вплив є похідним від регулювання.
Інколи також можна помітити певне неузгодження в прикладах, що демонструють поєднання та конфлікти інтересів. Так, Ю.Л. Смірнікова як приклад способу подолання конфлікту приватного та публічного інтересу в бюджетних відносинах наводить узгодження певних нормативів бюджетної забезпеченості на наступний бюджетний рік ще до прийняття актів про бюджет . Одразу виникають запитання: де тут приватний інтерес? хто ним наділений? Навіть якщо зіставити інтереси органів публічної влади – суб’єктів бюджетних правовідносин і бюджетних установ – то дуже спірним вважається питання про наявність у перших публічного інтересу, а в останніх – лише приватного.
Усе більшого поширення, як пише Р.Є. Артюхін, отримує принцип рівності сторін у відносинах бюджетних установ із органами, які забезпечують виконання бюджету, що робить обов’язки сторін більш симетричними. Так, якщо раніше в бюджетному законодавстві закріплювалися переважно обов’язки для бюджетних установ, а правами наділялися органи виконавчої влади, то тепер бюджетним установам законодавчо надаються додаткові права, яким кореспондують обов’язки органів виконавчої влади . Таке категоричне твердження про майже повне «безправ’я» бюджетних установ викликає заперечення. Якщо права закріплюються на підзаконному рівні, то це не означає, що законодавчо хтось не має закріплених прав (звичайно, якщо виходити із широкого розуміння самого поняття «законодавство»). Існування самих бюджетних установ вже передбачає в них права на отримання коштів з відповідного бюджету.
Наявність визнаного публічного інтересу перетворює економічні відносини на фінансові та спонукає державу регулювати частину руху грошових коштів імперативним методом .
Під публічним інтересом у фінансовому праві, на думку М. Перепелиці, «логічно розуміти визнані державою та забезпечені правом об’єктивні потреби суспільства щодо організованої та цілеспрямованої мобілізації (створення), розподілу та використання загальних (публічних) фінансових ресурсів, які можуть бути виражені у різній предметній формі (кошти, інші матеріальні цінності), а також здійснення контролю за даними процесами, задоволення яких служить гарантією його існування та розвитку» .
Якщо ж у фінансовому праві використовувати категорію «приватний інтерес», то можна бути певним у тому, що носій такого інтересу ніколи добровільно не захоче набути статусу підпорядкованого суб’єкта: до нього не можна буде застосовувати владних повноважень. Як у такому разі відбуватиметься фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування? У яких фінансових правовідносинах державно-владний орган матиме владні повноваження, а в яких – ні? Хотілося б отримати відповіді на ці запитання від прибічників існування так званих «комплексних» галузей права.
За умови прийняття «розширювальної концепції» фінансового права, яка запропонована А.Т. Ковальчуком , потребує перегляду і метод фінансового права. Як відомо, для регулювання публічних відносин застосовують імперативний метод, у фінансовому праві – це метод владних (державно-владних) приписів, для приватних відносин – диспозитивний метод. Отже, у «розширеному» (публічно-приватному) фінансовому праві має застосовуватися імперативно-диспозитивний метод правового регулювання, що за самою суттю і правовою природою відносин, які становлять предмет самостійної галузі права, є не припустимим. Таким чином, запропонована вище «розширювальна концепція» фінансового права навряд чи може бути сприйнята як така, що сприятиме подальшому розвитку правового регулювання відносин у галузі публічних фінансів. Фінансове та бюджетне право стосується сфери публічних відносин. Якщо у суб’єктів цих правовідносин виникає приватний інтерес, то це автоматично перетворює їх на суб’єктів інших майнових відносин, наприклад, цивільно-правових. Не слід забувати, що участь в одних відносинах не припускає можливості паралельної (одночасної) участі цих самих суб’єктів в інших відносинах.
З огляду на те, що Конституція є нормативним вираженням публічних інтересів, конституційні обов’язки – це одна із форм вираження публічних інтересів; матеріально зумовлена необхідність у поведінці особи, межі якої визначені нормами права, в цілях використання певних благ і цінностей для задоволення приватних і публічних інтересів на основі їх єдності та поєднання. Ці обов’язки передбачають необхідність такої поведінки громадянина, яка забезпечує реалізацію не лише суспільних, але й врешті-решт – приватних інтересів. Недотримання таких обов’язків може призвести до дестабілізації відносин у суспільстві, а також може стати причиною руйнування державного суверенітету та послаблення безпеки держави. Конституційний обов’язок є частиною механізму забезпечення балансу інтересів особи та держави і формою вираження публічних інтересів .
Для фінансового та бюджетного права питання інтересу є дуже важливим. Професор Л.К. Воронова наголошує, що саме у фінансових правовідносинах «держава і органи місцевого самоврядування виражають публічний фінансовий інтерес, задовольняючи фінансові потреби держави, окремих територіальних утворень і одночасно всіх громадян, зацікавлених у безперебійному функціонуванні органів держави та місцевого самоврядування» . З цього приводу Е.С. Дмитренко зазначає, що характерними ознаками фінансового права як галузі публічного права є регулювання відносин між органами державної влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами, які орієнтовані на задоволення публічних фінансових інтересів, за допомогою приписів, що виходять від державної влади та мають безумовний і примусовий характер .
У вітчизняній науці фінансового права категорія «публічний інтерес», що є складовою її понятійно-категоріального апарату, на думку В.В. Хохуляка, застосовується в основному як методологічний інструмент при характеристиці та дослідженні окремих фінансово-правових інститутів . Це базове, фундаментальне загальнонаукове поняття, а також одна із наскрізних категорій науки фінансового права. «Як один із ключових стержнів дефінітивної ідентифікації фінансового права як публічної галузі права, дана категорія використовується при визначенні і характеристиці предмета, системи і принципів фінансового права, при встановленні галузевої приналежності фінансово-правових інститутів, виявленні основних орієнтирів і тенденцій трансформації та подальшого розвитку фінансово-правової системи. Змістом публічного інтересу є певні потреби його суб’єкта, а його вираження полягає у використовуваних шляхах і засобах задоволення цих потреб» .
На погляд Ю.Л. Смірнікової, публічного інтересу як абстрактної категорії у фінансових відносинах не існує, він має юридичний аспект, що розкривається в закріпленні пріоритету публічного інтересу у фінансовій діяльності, а також установленням механізму його задоволення .
Якщо вести мову про етапи розвитку інтересу в правовідносинах, то вчені виділяють такі: 1) об’єктивна необхідність як передумова виникнення інтересу; 2) усвідомлення інтересу як причини діяльності суб’єкта; 3) цілеспрямована діяльність та її результат як реалізований інтерес . На думку В.Д. Чернадчука, можна виділити такі послідовні етапи розвитку публічного інтересу в бюджетних правовідносинах : 1) об’єктивне існування потреби в бюджетних коштах (бюджетних видатках) як передумова публічного інтересу (наявність об’єктивних публічних потреб); 2) усвідомлення публічного інтересу задоволення потреб як передумови бюджетної діяльності суб’єктів (встановлення публічних потреб); 3) фіксація (закріплення в бюджетно-правовому акті) публічного інтересу нормами бюджетного права (визначення публічних потреб) (тут варто зауважити, що цитований автор дещо звузив межі фіксації, оскільки суспільні (публічні) потреби визначаються нормами Основного Закону та інших законів або випливають із них); 4) бюджетна діяльність та її результат як реалізований (забезпечений бюджетними коштами) публічний інтерес (бюджетне забезпечення публічних потреб).
Існує нерозривний зв'язок між публічним інтересом у бюджетних правовідносинах та об’єктами цих відносин. Об’єктом інтересу в бюджетних правовідносинах є блага, якими задовольняються визнані публічні потреби, а об’єктом правовідносин є визначені актом про бюджет кошти, з приводу яких існує правовий зв'язок між суб’єктами бюджетних правовідносин щодо зарахування, розподілу та використання бюджетних коштів. Об’єкт бюджетних правовідносин зумовлюється публічним інтересом, тобто визнаними публічними потребами, які не є об’єктом бюджетних правовідносин, оскільки є об’єктом інших відносин .
Публічний інтерес у бюджетному праві (правовідносинах) – це явище об’єктивно зафіксоване, яке не залежить від волі органів публічної влади та ухвалених ними загальнообов’язкових нормативно-правових актів. Такі акти лише опосередковують існування публічного інтересу, але їх відсутність не виключає подальшого існування публічного інтересу.
На наш погляд, публічний інтерес органів публічної влади у бюджетних правовідносинах встановлює зв'язок цих органів із фізичними та юридичними особами різних організаційно-правових форм, при цьому такий зв'язок опосередковується бюджетом (як правовою категорією, тобто актом про бюджет, що надає певні повноваження на отримання доходів і здійснення видатків відповідними органами та установами; як економічною категорією, оскільки є фондом коштів, які практично витрачаються, зокрема, на утримання конкретних установ, на виплати заробітних плат, пенсій) та визначає предмет бюджетного права, яким є відносини, пов’язані із бюджетною діяльністю.
Право охороняє об’єктивні бюджетні інтереси і лише в тих межах, які визнані суспільно значущими . Відповідно до норм БК України суспільно значущими інтересами, які охороняються правом, є такі, що відповідають чинному законодавству. Тут йдеться конкретно про ст. 116 БК України «Порушення бюджетного законодавства». Отже, бюджетними інтересами органів публічної влади можуть бути ті, що пов’язані із: 1) включенням достовірних даних до бюджетних запитів; 2) непорушенням встановлених термінів подання бюджетних запитів; 3) визначенням достовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників; 4) плануванням виключно тих надходжень та витрат бюджетів, передбачених БК України чи законом про Державний бюджет України; 5) непорушенням встановленого порядку або термінів подання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) на розгляд Верховної Ради України (Верховної Ради АРК, місцевої ради); 6) непорушенням встановленого порядку або термінів розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 7) прийняттям рішення про місцевий бюджет виключно відповідно до вимог БК України чи закону про Державний бюджет України (у тому числі щодо складання бюджету в частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів); 8) непорушенням вимог БК України щодо затвердження державного бюджету (місцевого бюджету) з дефіцитом або профіцитом; 9) невключенням до складу спеціального фонду бюджету надходжень з джерел, якщо вони віднесені до таких БК України чи законом про Державний бюджет України; 10) незарахуванням доходів бюджету на будь-які рахунки, крім єдиного казначейського рахунка (за винятком коштів, що отримуються установами України, які функціонують за кордоном), а також акумулюванням їх на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бюджету; 11) незарахуванням доходів бюджету до іншого, ніж визначено БК України чи законом про Державний бюджет України, бюджету, в тому числі внаслідок здійснення поділу податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів між бюджетами з порушенням визначених розмірів; 12) здійсненням державних (місцевих) запозичень, наданням державних (місцевих) гарантій відповідно до вимог БК України; 13) неприйняттям рішень, що призводять до перевищення граничних обсягів державного (місцевого) боргу чи граничних обсягів надання державних (місцевих) гарантій; 14) нерозміщенням тимчасово вільних коштів бюджету з порушенням вимог БК України; 15) забороною створення позабюджетних фондів, відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів; 16) непорушенням порядку або термінів подання, розгляду і затвердження кошторисів та інших документів, що використовуються в процесі виконання бюджету, а також затвердженням у кошторисах показників, які підтверджені розрахунками та економічним обґрунтуванням; 17) дотриманням порядку або термінів подання і затвердження паспортів бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); 18) дотриманням встановлених термінів доведення документів про обсяги бюджетних асигнувань до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня або одержувачів бюджетних коштів; 19) дотриманням порядку та термінів відкриття (закриття) рахунків в органах Казначейства України; 20) взяттям зобов'язань із відповідними бюджетними асигнуваннями та відповідно до повноважень, встановлених БК України чи законом про Державний бюджет України; 21) дотриманням порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань; 22) непорушенням вимог БК України при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також дотриманням порядку і термінів здійснення такої оплати; 23) нездійсненням платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зобов'язань; 24) цільовим використанням бюджетних коштів; 25) дотриманням вимог БК України при здійсненні витрат державного бюджету (місцевого бюджету) у разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України (несвоєчасного прийняття рішення про місцевий бюджет); 26) ненаданням кредитів з бюджету чи поверненням кредитів до бюджету відповідно до вимог БК України; 27) здійсненням бюджетними установами запозичень у будь-якій формі або наданням бюджетними установами юридичним чи фізичним особам кредитів з бюджету відповідно до БК України; 28) нездійсненням видатків, кредитування місцевого бюджету, які мають проводитися з іншого бюджету; 29) непорушенням вимог БК України щодо виділення коштів з резервного фонду бюджету; 30) непорушенням встановлених вимог щодо застосування бюджетної класифікації; 31) включенням достовірних даних до звітів про виконання державного бюджету (місцевого бюджету), річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), а також дотриманням порядку та термінів подання таких звітів; 32) дотриманням встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів; 33) дотриманням встановлених порядку та термінів подання фінансової і бюджетної звітності бюджетних установ, а також подання такої звітності в повному обсязі; 34) забезпеченням відповідності даних, наведених у фінансовій і бюджетній звітності бюджетних установ, даним бухгалтерського обліку; 35) включенням достовірних даних до звітів про виконання паспортів бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), а також дотриманням порядку та термінів подання таких звітів; 36) виданням нормативно-правових актів, що не зменшують надходження до бюджету або збільшують його видаткову частину всупереч закону; 37) здійсненням видатків на утримання бюджетної установи; 38) дотриманням порядку оприлюднення та доступності інформації про бюджет тощо.
Бюджетні інтереси кожного із суб’єктів посідають певне місце в загальній системі міжбюджетних інтересів. Суть цих інтересів полягає у тому, щоб мати закріплення на якомусь відносно достойному рівні видатків бюджету і належних їм доходів. Якщо бюджетна потреба – це необхідність якихось дій по видатках і отриманню доходів, то об’єктивний бюджетний інтерес – це заходи, здійснення яких веде до задоволення цих потреб .
При правовому регулюванні міжбюджетних відносин одним із способів забезпечення поєднання інтересів усіх суб’єктів цих відносин є побудова ієрархії цих інтересів. При цьому доречним є такий підхід: що вища зацікавленість суспільства в цілому в реалізації видаткових повноважень суб’єктів міжбюджетних відносин, то за більш високим рівнем влади за інших рівних умов вони мають бути закріплені. Основним критерієм для задоволення бюджетних інтересів кожного конкретного суб’єкта бюджетної системи слугують бюджетні інтереси інших суб’єктів, які не мають бути обмежені . З огляду на це, основним критерієм для встановлення меж задоволення інтересів держави України, що дійсно займають вище місце в ієрархії інтересів, є бюджеті інтереси її адміністративно-територіальних одиниць та місцевого самоврядування, які не повинні обмежуватися.
Для того, щоб інтереси різних суб’єктів при правовому регулюванні міжбюджетних відносин поєднувалися, держава має сформувати в цих суб’єктів інтереси, які б збігалися з інтересами держави та суспільства .
Як вважає М. Перепелиця, у межах фінансової сфери життєдіяльності суспільства стрижневим моментом будуть виступати об’єктивні потреби суспільства щодо організованої та цілеспрямованої мобілізації (створення), розподілу та використання загальних (публічних) фінансових ресурсів, які можуть знаходити свій вираз у різній предметній формі (кошти, інші матеріальні цінності), а також здійснення контролю за цими процесами. Безумовно, саме це положення є головним при обґрунтуванні необхідності існування публічного інтересу у фінансових правовідносинах .
Публічний інтерес органів публічної влади в бюджетних правовідносинах є головною причиною якщо не всіх, то більшості юридично значущих дій у галузі бюджету на загальнодержавному та на місцевому рівнях.
У бюджетних правовідносинах реалізація публічного інтересу має певні обмеження. Йдеться про обмеженість його реалізації шляхом волевиявлення. Відповідно до ст. 69 Конституції України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.
Так, не допускається проведення референдумів щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74 Конституції України). Сумнівним видається можливість реалізації публічного інтересу в бюджетних правовідносинах шляхом виборів. Залишаються лише «інші форми безпосередньої демократії», до яких традиційно відносять різні мітинги, зібрання, громадські обговорення, демонстрації, звернення громадян, рідше – немирні форми (голодування на знак протесту проти чогось, страйки, пікетування, повстання тощо). Досить проблематично відносити ці форми до форм реалізації публічного інтересу у бюджетних правовідносинах. Виникає запитання: як реалізується публічний інтерес в відносинах, які розглядаються? На наше переконання, народ (незважаючи на те, що він відповідно до ст. 5 Конституції України є носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в державі) не здатний реально реалізовувати публічний інтерес у бюджетних правовідносинах, отже, його реалізація покладається саме на органи публічної влади.
<< | >>
Источник: О. А. МУЗИКА-СТЕФАНЧУК. Органи публічної влади як суб’єкти бюджетних правовідносин. Монографія. 2011

Еще по теме 2.2. ПУБЛІЧНИЙ ІНТЕРЕС У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ:

  1. РОЗДІЛ 4. ПРАВОВІ ПЕРЕДУМОВИ УЧАСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ
  2. РОЗДІЛ 2. ПОНЯТТЯ ТА СУТНІСТЬ СУБ’ЄКТІВ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН
  3. РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН У ФІНАНСОВО-ПРАВОВІЙ ДОКТРИНІ
  4. 1.5. ОСОБЛИВОСТІ ОБ'ЄКТНОГО СКЛАДУ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН
  5. РОЗДІЛ 5. ПРОБЛЕМИ УЧАСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В ОКРЕМИХ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ
  6. 4.2. ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ
  7. О. А. МУЗИКА-СТЕФАНЧУК. Органи публічної влади як суб’єкти бюджетних правовідносин. Монографія, 2011
  8. 2.4. ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ’ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН
  9. 1.3. ПОНЯТТЯ, ОСОБЛИВОСТІ ТА КЛАСИФІКАЦІЯ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН: ТЕОРЕТИКО-ПРИКЛАДНИЙ АСПЕКТ
  10. 5.4. КОРУПЦІЯ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ ЯК НЕГАТИВНЕ СОЦІАЛЬНО-ПРАВОВЕ ЯВИЩЕ
  11. 2.3. ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ Й УПРАВЛІННЯ ЯК СУБ’ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН
  12. 2.1. Правова характеристика суб’єктів бюджетних правовідносин у науці фінансового права
  13. 4.1. ФІНАНСОВО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ – СУБ’ЄКТІВ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН