Пределы вмешательства государства в частную собственность. Некоторые практические вопросы


Сам по себе вопрос о пределах вмешательства государства в сферу частной собственности не может быть раз и навсегда решен. В зависимости от политических, экономических, юридических факторов степень вмешательства государства в отношения частной собственности то нарастает, то уменьшается.
Общие критерии сформулированы в ст. 1 Протокола N 1 к Европейской конвенции по правам человека. Поэтому практически оправданной является оценка тех или иных споров с позиций указанной нормы.
В последние годы обозначился интерес отечественных юристов к нормам о защите прав собственника по ст. 1 Протокола N 1 к Европейской конвенции по правам человека (далее - Конвенция по правам человека, Конвенция) <1>. Одновременно с появлением публикаций на эту тему ссылки на ст. 1 Протокола N 1 стали достаточно часто встречаться в исковых заявлениях, жалобах, других процессуальных документах. Видимо, можно говорить о востребованности этой нормы именно в текущей российской правоприменительной практике.
--------------------------------
<1> См.: Старженецкий В.В. Россия и Совет Европы: право собственности. М., 2004; см. также: Зимненко Б.Л. Защита права частной собственности юридических лиц согласно Европейской конвенции по правам человека 1950 года // Вестник ВАС РФ. 2001. N 9; Глашев А. Право собственности глазами Европейского суда // ЭЖ-Юрист. 2001. N 48.
Присоединение России к указанной Конвенции и Протоколу N 1 означает инкорпорацию известных норм в российское законодательство. Следовательно, эти нормы действуют не только тогда, когда спор достигает юридических инстанций Совета Европы, но и при рассмотрении конкретных дел судами Российской Федерации. Поэтому и отношение к применению норм о пределах вторжения в частную собственность не должно ограничиваться одной лишь заботой о соблюдении внешнего декорума, который чужд "настоящей жизни", как это у нас принято, когда речь идет о взаимодействии с международными институтами, но именно о внедрении этих начал в самую настоящую жизнь. А это, конечно, потребует определенных корректив и в практике, и в юридической психологии.
Попробуем обозначить некоторые практические аспекты ст. 1 Протокола N 1 (П1-1, как это принято писать в документах ЕС).
Для начала имеет смысл воспроизвести здесь эту норму:
"Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов" <1>.
--------------------------------
<1> Вся практика применения (и, стало быть, содержание) нормы, изложенной в ч. 2 ст. П1-1 о пределах вмешательства государства в право собственности, состоит в категорическом отторжении той давно укорененной в российском менталитете идеи, что "институт частной собственности является всего лишь легко отменяемой привилегией, милостиво пожалованной всемогущим сувереном жалким индивидам" (Мизес Л. ф. Человеческая деятельность: Трактат по экономической теории. С. 676). Печальные события последних лет обнаружили, что российское государство относится к собственности именно как к жалкой привилегии, причем персональный характер этой привилегии имеет вполне античное понимание - собственность оказывается правом конкретного лица, которое должно быть известно государству по имени, а законы о собственности превращаются в законы, имеющие в виду определенных персон.
Очевидно, что речь идет не о споре двух частных собственников <1>; прежде всего имеется в виду ситуация изъятия имущества государством (конфискация, реквизиция, а также иные механизмы, влекущие переход имущества от частного лица государству), т.е. описывается проблема пределов вмешательства публичной власти в отношения частной собственности. Впрочем, спор может представлять собой не только конфликт частного лица и публичного органа, но и конфликт одного частного лица с некоторым множеством частных лиц. Европейскому суду известны споры собственника с арендаторами <2>. Такого же типа коллизия возможна и с участием жителей дома, района города и т.п. В этих случаях мы будем иметь столкновение частного и общего (general) интереса.
--------------------------------
<1> Попутно можно заметить, что концепция множественности "форм собственности", по-прежнему отстаиваемая многими юристами и экономистами, обычно комбинируемая с идеями "многоукладной экономики", по существу обозначающими сохранение ведущей роли государства как хозяйствующего субъекта, о чем уже говорилось выше, как можно видеть, не вписывается в систему мирового права. Например, все "нечастные" формы собственности, столь близкие сторонникам огосударствления хозяйства, оказываются вне защиты ст. 1 Протокола. Следовательно, бесконечно множимые предложения учреждения разного рода коллективной нечастной собственности должны оцениваться и с той точки зрения, что такие формы получают пониженную по сравнению с частной степень защиты.
<2> Дело "James and Others". В этом деле подробно анализируется соотношение публичного и общего интересов (public interest & general one) и делается вывод, что между ними нет существенной разницы. Выводится и другое правило: принудительное изъятие собственности одним частным лицом у другого (с частичной компенсацией) может быть допустимым в рамках ст. П1-1, если при этом выполняются цели социальной политики. Впрочем, универсальность этих суждений не может не быть ограничена, что подчеркивается судом. В частности, допускается широкое политически обоснованное вмешательство в жилищную сферу. Указанное дело относится именно к этой области.
По делу "Spadea and Scalabrino v. Italy" суд пришел к выводу о правомерности ограничения прав собственников в пользу арендаторов в рамках жилищной политики, проводимой государством для решения жилищной проблемы.
Такого рода спор возникает и между потребителем услуг или товаров, имеющим установленные законом льготы, и исполнителем (продавцом), если предоставленные льготы не компенсируются бюджетом. В этих спорах публичный, но не государственный интерес представлен лицом, имеющим льготы, а частный - исполнителем (продавцом).
Вообще говоря, представление о публичном интересе как об интересе некоторого множества лиц - это еще достаточно умеренное отрицание безусловно ошибочного, конечно, отождествления публичного интереса с функционированием и нуждами государства. Ф. Хайек писал более решительно: "То, что в центре общественного внимания должны быть не какие-либо известные особые нужды, а условия сохранения стихийного порядка <1>, позволяющего индивидуумам удовлетворять свои потребности самостоятельно, без содействия властей, хорошо понималось на протяжении большей части истории. Для тех античных авторов, чьи идеи составляют основу современного идеала свободы, - для стоиков и Цицерона - общественная польза и справедливость были одним и тем же. Частое в Средние века обращение к utilitas publica обычно подразумевало всего лишь поддержание мира и справедливости" <2>.
--------------------------------
<1> Отечественного читателя прошу в этом выражении обращать внимание не на слово "стихийный", а на слово "порядок".
<2> Хайек Ф.А. ф. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. С. 170.
Мы можем видеть, что при таком подходе публичный интерес совпадает с сохранением права. С этой позиции (увы, для нашей действительности остающейся недостижимой) никакое отступление от закона во имя "публичного интереса", а также противопоставление справедливости (как сферы публичного интереса) и права (как сферы частного интереса) просто недопустимы.
Присоединение к Конвенции по правам человека означает кроме чисто юридических следствий и признание принадлежности к европейской правовой культуре. Одним из оснований этой культуры является признание автономной личности высшей ценностью. Вокруг этой идеи, собственно, и строится вся Конвенция. Но атомизм как раз и предполагает, что любое общее благо принципиально сводимо к благам индивидуальным, что не может быть общего блага, не выражающего благополучия, счастья стоящих за ним индивидов: "...в конечном счете дело является благом лишь в той мере, в какой приносит удовлетворение индивидам" <1>. Из этого следует, что публичный интерес - это не что-то глубоко священное и бесконечно важное, безусловно подавляющее все иные формы социальности, как это обычно у нас считалось, да и считается до сих пор.
--------------------------------
<1> Тейлор Ч. Неразложимо социальные блага // Неприкосновенный запас. 2001. N 4 (18). С. 8. Статья Ч. Тейлора, опубликованная в 1995 г., посвящена критике традиционного понятия общего блага как совокупности благ индивидуальных. Автор выявляет "неразложимо (irreducibly) общие блага", такие как язык, культура. Эти блага отличаются от общих, разложимых на индивидуальные, таких, например, как безопасность (С. 13 - 18). Эти идеи, безусловно, интересны. Важно однако, чтобы они не были интерпретированы в духе отрицания индивидуальных прав и свобод - именно для того они здесь и упоминаются. Если для Ч. Тейлора не может быть сомнения в иллюзорности всяких коллективистских, в том числе бюрократических, воплощений, существующих и подавляющих индивида и он выносит свой анализ за рамки "великой традиции" (выражение Ч. Тейлора) естественного права в поисках методологии, применимой для решения возникающих проблем в сфере политики (национализма и др.), то для нас пока еще актуальна другая задача - практического подтверждения приоритета личности.
Если уж говорить о научных авторитетах, то либеральная философия Хайека, во всяком случае, оказывает куда большее влияние на европейскую политику и право, чем взгляды Ч. Тейлора, которые интересны именно тем, что они принимают за общепринятое.
Кроме того, поскольку Европейская конвенция по правам человека построена на традиционной доктрине прав человека как автономной, независимой личности, то любая, даже вполне либеральная философская критика этой идеологии не может иметь для юриста никакого прикладного значения, пока она не примет формы закона.
Публичный интерес отличается от частного не качественно, а количественно, выражая известный общий интерес, совокупность частных интересов того или иного коллектива или социума. Оба этих интереса сопоставимы, имеют единую меру и подвержены единым критериям. Идущая от Гоббса и Локка и создавшая европейское право доктрина исходит из того, что "полагать, что общество состоит из чего-то еще, помимо индивидуальных выборов и действий, значит вызывать к жизни странную мистическую сущность, призрачный дух коллективизма, существование которого не может быть признано серьезными, здравомыслящими учеными" <1>. Если, как пишет Ч. Тейлор, в европейском сознании эта доктрина уже стала очевидностью, здравым смыслом, то мы все еще находимся под угрозой поисков призрачного духа коллективизма не только в рамках ежедневно тиражируемых теорий (вроде общинной собственности и т.п. химер), но и в сфере судебных споров.
--------------------------------
<1> См.: Тейлор Ч. Указ. соч.
Несмотря на то что в начале 1990-х гг. был отменен режим официальных юридических преимуществ всего публичного перед частным, в том числе государственной собственности перед частной, среди отечественных юристов решительно преобладает идеология превосходства государственного над частным. И разделяется она отнюдь не только старшим поколением юристов.
Несколько лет назад я познакомился с кандидатской диссертацией, посвященной критике Закона о банкротстве, в центр которой была помещена такая характерная идея: для устранения нарушений процедуры банкротства следует привлечь в этот процесс органы государства (естественно, помимо суда и агентства по несостоятельности). Совсем еще юный автор уже уверен (и эта уверенность поддерживается в нем окружающими), что органы государства имеют какие-то замечательные свойства не указанной им, впрочем, природы, позволяющие им устранять нарушения одним фактом своего присутствия.
Множество других теорий завершаются вполне в щедринском духе "закрытия Америки" предложениями усилить государственный контроль, передать решение частной задачи государству и т.д.
Между тем у государства нет никаких иных имущественных средств, кроме взятых у населения, все его могущество в сфере производства - это результат чужих усилий, но не его собственных. Широко известная неэффективность государственных и муниципальных предприятий терпится только из-за того, что их создание, хотя и не оправданное экономически, продиктовано иными соображениями, в том числе заботой о населении. Иногда это так, но во всех случаях, когда издержки от убыточности государственных предприятий покрываются за счет средств, изъятых у населения (а это происходит всегда), нужно обсуждать, в какой мере это оправдано интересами населения.
Об этом приходится писать, потому что освоение той нормы, о которой идет речь, кроме чисто технических трудностей вызовет сильнейшее психологическое сопротивление. Дело в том, что ст. П1-1 применяется не сама по себе, а в контексте того толкования, которое дано ей судом.
С учетом практики выработаны критерии допустимости вмешательства в частную собственность. Эти критерии состоят в том, что одновременно должны выполняться требования законности, осуществления вмешательства в общественные интересы, соблюдения справедливого баланса частного и общего интересов. Если нет хотя бы одного условия, вмешательство считается недопустимым <1>.
--------------------------------
<1> Зимненко Б. Указ. соч. С. 125 и сл. В казусах ЕС постоянно воспроизводится этот тезис. Подчеркивается, впрочем, что ЕС не ревизует вообще закон, а проверяет применение закона в данном случае; если такое применение оказывается противоречащим ст. П1-1, то решение принимается в пользу частного лица, хотя бы ответчик убедительно доказал, что оспариваемый судебный акт представляет собой безупречно точное применение закона.
Нельзя сказать, что нашей правоприменительной практике близок такой подход. Сама идея, что одной только законности недостаточно для применения соответствующей нормы, даже если это норма о конфискации, едва ли может быть принята без сомнений большинством ныне практикующих юристов.
Более того, мы скорее обнаружим противоположный подход: при наличии явно выраженного публичного интереса в жертву обычно приносятся и законность, и баланс частного и публичного <1>.
--------------------------------
<1> Примеров существует множество. Приведу один. Предприятия, ведущие подводные работы, в 1990 г. получили статус арендных и заключили договоры об аренде с выкупом. В 1992 г. эти предприятия не были включены в программу приватизации. Несмотря на это они приватизировались на основании ранее заключенных договоров. К концу 1990-х гг. по настоянию государственных органов приватизация была признана незаконной исключительно по мотивам существенного публичного интереса. Все ссылки ответчиков на то, что они соблюдали действовавшее законодательство, а также на то, что за прошедшее десятилетие они понесли большие издержки на поддержание флота в пригодном состоянии, были отвергнуты. Таким образом, и законность, и баланс интересов уступили одному только доводу о необходимости восстановления госконтроля над флотом спецназначения. При этом государство не имело никаких средств для ведения подводных работ, да и не имело такой функции. Изъятый подводный флот был оставлен в аренде у ответчиков. Весь смысл иска свелся к изъятию части дохода в виде арендной платы в бюджет. Никакого публичного интереса в этом, конечно, обнаружить невозможно. Никакого улучшения подводных работ от изъятия дохода у подводников также произойти не может, что вполне очевидно.
Конечно, этатистская идеология наложила свою мертвящую печать не только на судебную практику. К сожалению, и законодатель со всей полнотой выразил свою преданность идее превосходства государства над частным началом, например, в печально знаменитых нормах Бюджетного кодекса РФ <1>. Но, поставив себя над гражданским оборотом, государство прежде всего добилось того, что любые сделки с публичным элементом оказались в зоне сплошных и чрезвычайных рисков (на практике это выражается в том, что коммерсанты стремятся иметь дело не с государством вообще как заведомо ненадежным, неравным партнером, а с конкретным чиновником, предсказуемость которого гарантируется подкупом. Таков итог благих намерений, которыми была выстлана дорога к Бюджетному кодексу).
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3.
Впрочем, гражданское законодательство, несмотря на сильное противодействие, в основном смогло избежать такого рода нелепостей.
Кроме того, позитивный закон содержит механизмы, позволяющие в известных случаях парализовать силу субъективного права и решить спор исходя из общих начал, что характерно и для применения ст. П1-1.
В ГК, например, имеется норма, позволяющая судам отказать в защите права, несмотря на всю законность заявляемого требования. Разрешается это в том случае, когда налицо злоупотребление правом. Но, во-первых, эта норма применяется с большой осторожностью и не получила массового сочувствия. Во-вторых, достаточно широко представлены теоретические попытки доказать, что злоупотребление правом выходит за рамки самого права, а стало быть, здесь уже нет и права, а значит, нет и действий суда вопреки праву. В-третьих, законодателю предлагается самому точно указать, в каких случаях происходит злоупотребление правом <1>. Это третье высказывание особенно ясно демонстрирует, насколько трудно многим юристам сойти с той точки, что суд в принципе не может вынести решение, направленное против права, выходящее за буквальное содержание нормы.
--------------------------------
<1> См.: Куликова Л. Закон или судейское усмотрение? // ЭЖ-Юрист. 2001. N 16. С. 8.
Понятно, что тому применению ст. П1-1, которое исходит из недостаточности одной только законности для вторжения в частную собственность, не суждены легкие пути. Кроме того, что судам вполне чужда идея отказа в требовании, основанном на законе, им еще придется решать и спор в пользу частного собственника вопреки государственным (реже - общим) интересам. А на это судам решиться, пожалуй, еще труднее.
Итак, теперь требование, направленное на вмешательство в частную собственность, недостаточно обосновать только формальным соответствием закону. Необходимо еще доказать одновременное наличие двух дополнительных критериев: осуществление этого требования (действия) в общественных интересах и соблюдение справедливого баланса частного и общественного начал.
Только практика может наполнить эти положения конкретным содержанием. Попробуем наметить здесь некоторые возможные подходы.
Прежде всего обращает на себя внимание соотношение ст. П1-1 и ст. 169 ГК. Говорить о прямой коллизии этих норм, видимо, нет оснований. Статья П1-1 вполне согласна с тем, что государство вправе охранять основы правопорядка путем вторжения в частную собственность, в том числе и конфискации ее. По формальным признакам нормы ст. 169 ГК и ст. П1-1 не противоречат друг другу, и потому нет оснований обсуждать вопрос, в какой степени норма ст. 169 ГК утрачивает свое действие, уступая норме более высокой юридической силы, какой по известному правилу является норма, вытекающая из международных договоров.
Практические коллизии могут возникнуть на почве применения, понимания этих норм. Ведь ст. 169 ГК толкуется нашими судами по традиции исключительно в рамках ее формальной применимости. Даже если суд находит, что конфискация несправедлива, несоразмерна, он старается обосновать свой отказ в соответствующем требовании тем, что отсутствует состав, описанный в названной статье, т.е. нет покушения на основы правопорядка и нравственности <1>. Такая аргументация требует от суда чрезмерного напряжения и повышает его опасения создать "прецедент", а такие опасения всегда сковывают суд. Между тем к ст. 169 ГК вполне применима норма ст. П1-1, причем не только тогда, когда речь идет о конфискации вещей, но и при конфискации денег, поскольку ст. П1-1 трактует собственность весьма широко - как имущественное право <2>.
--------------------------------
<1> Как свидетельствует обобщенная С.В. Сарбашем практика, в большинстве случаев в применении ст. 169 ГК РФ ВАС РФ отказывает (см.: Сарбаш С.В. Арбитражная практика по гражданским делам. М., 2000. С. 177 - 178). Подробнее вопрос рассматривается дальше.
<2> В этом смысле она была вполне применима для решения спора вокруг телеканала ТВ-6, развернувшегося осенью 2001 г., причем не в пользу истца.
Если мы говорим о применимости ст. П1-1 к конфискации имущества в порядке ст. 169 ГК, то материал для анализа может дать нижеизложенное дело.
Аффилированные организации с иностранным участием ВТИ "Фертаско лтд.", АО "Интернэшнл ВТИ Груп Холдинг БВ", ООО "Новороссийский Внештрейдинвест" вели строительство технологического комплекса по перевалке жидких минеральных удобрений, который был сдан в эксплуатацию в 1997 г. Объект строился на территории г. Новороссийска, в том числе на части территории, занимаемой на праве бессрочного пользования АО "Новороссийский комбинат "Импортпищепром".
Имелся договор, заключенный между ЗАО "Внештрейдинвест" и комбинатом, о совместном строительстве указанного объекта. По условиям договора комбинат предоставлял площадку под строительство и имеющиеся коммуникации. После сдачи в эксплуатацию выстроенный объект был зарегистрирован как недвижимость (впоследствии акт регистрации был отменен).
По окончании строительства возник спор о принадлежности комплекса, выстроенного исключительно на средства иностранных инвесторов.
Дело неоднократно рассматривалось судебными органами.
Одним из судов было принято решение об изъятии комплекса в государственную собственность по основаниям ст. 169 ГК. Хотя это решение впоследствии было отменено по надзорному протесту с направлением дела на новое рассмотрение, оно так или иначе поддерживалось иными судебными органами низших инстанций. Поэтому важно разобраться в том, какие аргументы привел суд для столь радикального вмешательства в частную собственность. Ведь именно этот аспект важен с позиций применения ст. П1-1. Кстати, в одном из надзорных протестов на вынесенное решение имелась ссылка на ст. 1 Протокола.
Итак, суд, поддерживая конфискацию в порядке ст. 169 ГК, нашел, что при заключении договора о совместной деятельности комбинат как государственное унитарное предприятие не имел права распорядиться государственным имуществом без согласия собственника (ст. 295 ГК). Поэтому договор, по условиям которого при строительстве комплекса использовалось государственное имущество - площадка и коммуникации, является незаконным, нарушающим основы правопорядка.
Конфискованный по ст. 169 ГК комплекс был передан КУГИ, который сразу же передал его в аренду комбинату "Импортпищепром", к тому моменту уже акционированному.
Итак, налицо спор о вмешательстве государства в частную собственность.
Нетрудно усомниться в законности решения суда. Нарушение ст. 295 ГК состоит в отчуждении государственного имущества, находящегося у предприятия на праве хозяйственного ведения. А земля на таком праве не передается. Наиболее прочное вещное право на землю, доступное ГУПу, - это право постоянного пользования. Значит, поскольку речь идет о сделке, предметом которой является пользование землей, нормы ст. 295 ГК оказываются неприменимыми. А из ст. 269 ГК не следует запрет на совершение действий по возведению на земельном участке, находящемся на праве постоянного пользования, строений как для себя, так и для другого лица или для совместных целей.
Стало быть, для квалификации сделки как незаконной нет оснований.
Но как оценить тот факт, что комплекс возводился без оформления права на землю вторым участником?
Вообще говоря, договор с владельцем земли затрудняет квалификацию строительства как самовольного, если при этом были получены все необходимые разрешения. Строение может считаться самовольным, например, тогда, когда и обладатель права на землю, и другие участники в равной мере являются нарушителями. Например, земля предоставлялась для целей, исключающих строительство. Однако в нашем случае промышленное строительство велось на площадке, уже занятой производственным объектом.
Но даже если строительство и является самовольным, то и тогда изъятие объекта должно проводиться в порядке ст. 222 ГК.
Между тем в силу п. 3 ст. 222 ГК конфискация строения не допускается. Возможна лишь передача объекта в пользу собственника земли (лица, имеющего землю на праве постоянного пользования) с компенсацией расходов.
В нашем случае собственником земли является государство, а владельцем на праве постоянного пользования - комбинат. Как разрешить эту коллизию? На мой взгляд, изъятие комплекса как самовольной постройки (естественно, с компенсацией) в государственную собственность в таком случае возможно лишь после изъятия соответствующего земельного участка, занимаемого комплексом, из постоянного пользования комбината.
Этот вывод, в частности, можно обосновать следующим. Если самовольная постройка возводилась с согласия пользователя земли, то он лишается возможности ссылаться на нарушение своих прав и требовать изъятия построенного в свою пользу. Более того, он лишен и возможности требовать сноса построек.
Если же при этом серьезно нарушены условия пользования участком, то налицо нарушение прав собственника земли и пользователем участка, и участником строительства. Соответственно, возникают основания для изъятия самого участка или части участка.
И только тогда, когда строительство велось вопреки явно выраженной воле владельца - ситуация, признаем, практически невероятная, возможно применение санкций, предусмотренных ст. 222 ГК, в пользу владельца земли.
Применимо ли правило ст. П1-1 к изъятию строения государством? Думаю, что есть основания для положительного ответа. Очевидно, что вмешательством государства в частную собственность охватываются не только случаи безвозмездного изъятия имущества, но и иные, в том числе и с компенсацией.
Более серьезным возражением было бы то, что нарушитель не является собственником самовольного строения. Но ст. П1-1 трактует собственность достаточно широко, не ограничиваясь строго формальным ее описанием; в английском тексте ст. П1-1 упоминается possession. Думаю, что владение, не являясь правом, все же защищается именно по этому основанию.
Вспомним, что И. Покровский, говоря о защите владения, характеризовал его как кульминационный пункт идеи личности. Но ведь речь идет как раз о защите личности. Именно этому предмету посвящена Конвенция по правам человека <1>. Поэтому мы можем вывести из анализируемого дела и такой весьма важный вопрос: имеет ли самовольный застройщик право на обращение в суд? В контексте Конвенции это вопрос представляется как вопрос о том, имеет ли застройщик гражданское право (civil right). При рассмотрении дела "Jacobsson против Швеции", суд пришел к выводу, что гражданское право - понятие, определяемое не только в рамках национального законодательства. Якобсон ссылался на то, что длительное время не отменялся запрет на возведение строений (в том числе ведение серьезных строительных работ на имеющемся строении) на принадлежащем ему земельном участке. Этот вопрос решался в административном порядке, причем высшей и последней инстанцией являлось правительство. Истец полагал, что ему не была предоставлена судебная защита гражданского права. Ответчик заявил, что право на строительство возникает не раньше, чем дано разрешение, а Якобсон его не получил. Суд тем не менее решил, что в деле Якобсона было нарушено право на обращение в суд.
--------------------------------
<1> Учитывая, что ГК РФ не предусмотрена полная защита владения, в частности, самоуправное лишение владения по совершенно непонятным причинам не защищается против собственника (ст. 234), можно, видимо, считать правило ст. П1-1 применимым для защиты и в этих случаях. Применимым, повторю, уже в российских судах.
Подробнее проблемы защиты владения излагаются далее.
Если мы признаем, что не только собственность, но и владение защищаются ст. П1-1, а право добиваться через суд признания права на постройку защищается ст. 6 Конвенции, то изъятие самовольной постройки государством должно получить дополнительные основания кроме одного только нарушения земельного законодательства или строительных норм.
Понятно, что если строение представляет угрозу жизни и здоровью людей, возведено с нарушением норм безопасности, то его снос отвечает смыслу ст. П1-1.
Но обращение в государственную собственность самовольной постройки не может рассматриваться как автоматически следующая за нарушением санкция. Собственно, из п. 3 ст. 222 ГК вытекает, что изъятие не допускается, если нарушителю выделяется земельный участок. Уже одно это правило, восходящее к известной советскому правопорядку процедуре "узаконения" постройки, вполне отвечает идее баланса публичного и частного интересов. Однако по смыслу п. 3 ст. 222 ГК решающая роль в установлении такого баланса отводится не суду, а административному органу. Если же в предоставлении земли отказано, то по буквальному смыслу ст. 222 ГК за нарушителем постройка не может быть закреплена. Полагаю, однако, что суд вправе выйти за пределы этого ограничения и решить спор в пользу нарушителя. Возможно это тогда, когда предоставление земельного участка не повлечет существенного нарушения публичного интереса. Видимо, в этом случае наряду с требованием о признании права собственности самовольный застройщик должен заявлять и требование о выделении соответствующего земельного участка.
Основанием такого решения спора будет ст. П1-1. Суд при этом должен также дать оценку тому, отвечает ли публичному интересу длительное пребывание имущества без какого-либо титула. В деле Erkner & Hofauer о консолидации земельных участков суд пришел к выводу, что хотя сама по себе процедура консолидации преследует общие интересы, имея в виду соседей-землевладельцев, в данном случае сама длительность процесса консолидации, занявшая не менее 17 лет, является нарушением ст. П1-1, так как истцы все это время оставались в неопределенном состоянии относительно своих земельных участков. Аналогия этого дела, конечно, затруднена тем же аргументом: самовольное строение не дает права. Но, с другой стороны, несомненно, что длительное отсутствие права вредит не только застройщику, но и публичному интересу, и потому ничем не может быть оправдано <1>. Полагаю, что если по смыслу ст. 222 ГК строение не может быть закреплено за собственником (владельцем) земельного участка и нет оснований для его сноса, то возникает повод говорить о нарушении прав застройщика, дающем ему соответствующий иск, который может быть обоснован не только ст. 222 ГК, но и ст. П1-1.
--------------------------------
<1> Вероятно, только для обладателя права имеет значение правило: собственник должен иметь гарантии от произвольности, непредсказуемости и неопределенности. Правило сформулировано ЕС в рамках рассмотрения заявления арендодателя, несколько лет не имевшего легальной возможности выселить арендатора (дело "Edoardo Palumbo v. Italy"). Тем не менее правило само по себе имеет интерес.
Конечно, если самовольным строительством нарушено частное право, то налицо спор двух частных лиц, разрешаемый исключительно в рамках ст. 222 ГК.
Этот же вывод применим и для тех ситуаций, когда властное вмешательство направлено на защиту частного интереса. Например, должник (акционерное общество), оспаривая торги, сослался на то, что в силу ст. П1-1 "ни общество, ни государство не заинтересованы в изъятии у предприятия имущества, непосредственно участвующего в производстве и доведении его до банкротства". Объект недвижимости, выставленный на торги по требованию взыскателя - налоговой инспекции, был куплен частным лицом. Таким образом, признание торгов недействительными влекло возврат сторон в первоначальное положение, т.е. истребование недвижимости от покупателя. Следовательно, налицо спор двух частных лиц, а к такому спору ст. П1-1 неприменима. Кроме того, весьма характерна логика должника. Ссылаясь на ст. П1-1, направленную на защиту частного лица от публичного вмешательства, он исходит из противоположного - из приоритета публичного интереса над частным, пытаясь только обосновать совпадение этих интересов в своем деле.
Более верным в данном случае было бы возражение против требований налоговой инспекции как публичного органа с той же мотивировкой. Однако нельзя не заметить, что ст. П1-1 в наименьшей степени затрагивает именно налоговые прерогативы государства.
Рассматривая данный спор, суд отказал в иске о признании торгов недействительными, не обсуждая вопроса о публичном интересе. Но в других случаях суды обсуждают баланс публичного и частного интересов.
Например, прокурор предъявил иск в защиту государственных и общественных интересов об истребовании из владения ЗАО "Центральный рынок" г. Ростова-на-Дону имущества, внесенного в уставный капитал ЗАО в 1992 г. Истец сослался на то, что передача имущества в собственность ЗАО противоречила законодательству о приватизации. Суд первой инстанции иск удовлетворил. Суд кассационной инстанции, отменяя решение и отказывая в иске, сослался на то, что "нарушение целостности рынка вследствие изъятия основных средств и оборудования может повлечь неблагоприятные последствия в его работе, а следовательно, не отвечает общественным и государственным интересам (интересам населения города)". Такая мотивировка вполне отвечает смыслу ст. П1-1, хотя эта норма и не была упомянута. Впрочем, суд сослался также на то, что такая форма приватизации, как внесение муниципального имущества в уставный капитал хозяйственного общества, была предусмотрена законом. Поэтому данный случай не может быть примером наиболее сложного для наших судов решения: пресечение вмешательства государства в частную собственность несмотря на формальную законность такого вмешательства, только по мотиву нарушения баланса публичного и частного интересов. Тем не менее это решение суда заслуживает поддержки уже потому, что им утверждается важный тезис: не всякое требование публичного органа соответствует публичному интересу.
В последнее время известную популярность приобрела идея "деприватизации". Нет сомнений, что в процессе приватизации имелось достаточно разной степени нарушений. Но недостатком ст. 168 ГК, вообще весьма уязвимой, является то, что она не проводит различий между серьезным и мелким нарушением. В результате едва ли не любая сделка может быть признана не соответствующей закону. В этом случае именно в оценке последствий аннулирования приватизации сосредоточивается суть конфликта. Если на самом деле возврат приватизированного имущества повлечет для частного лица ущерб, несоразмерный с тем интересом, который защищает публичный орган, суд вправе, а точнее обязан сослаться на ст. П1-1 и отказать в иске.
О.В. Гутников, впрочем, не согласен с известной цивилистам неудовлетворительностью конструкции нормы ст. 168 ГК, не делающей различий между серьезным и несущественным несоответствием сделки закону <1>, и пытается оспорить этот вывод, ссылаясь на то, что "при правильном применении ст. 180 ГК РФ всю сделку можно признавать недействительной только тогда, когда закону не соответствуют самые существенные ее элементы" <2>.
--------------------------------
<1> Аналогичная оценка должна быть дана и реализации имущества с торгов. Здесь также любое нарушение правил проведения торгов может быть основанием для их аннулирования (ст. 449 ГК). При обсуждении этого вопроса на Президиуме ВАС РФ в декабре 2004 г. некоторые ведущие цивилисты вполне обоснованно, на мой взгляд, предлагали дать судам рекомендации отказывать в исках о признании торгов недействительными в случае несущественных нарушений процедуры. Эти предложения столкнулись с возражением, имеющим твердую легальную почву: закон не различает существенных и несущественных нарушений правил торгов.
<2> Гутников О.В. Недействительные сделки в гражданском праве. Теория и практика оспаривания. М., 2005. С. 331.
При том, что закон, к сожалению, не упоминает элементы сделки, а автор, несмотря на практическое значение своего суждения, никаких примеров отыскания судами элементов сделки и последующего "правильного применения" нормы также не привел, остается обратиться к правилу ст. 180 ГК. Прежде всего совершенно ясно, что оно вовсе не исходит из существенности или несущественности части сделки. Эта норма ориентирована совсем на иной механизм - связь между частями сделки. Связь частей сделки чаще всего проистекает из свойств ее предмета. Например, если один автомобиль обменивается на два мотоцикла, причем один из них похищен, то обсуждается вопрос: может ли недействительная часть сделки по распоряжению похищенным мотоциклом быть независимой от сделки в целом? Очевидно, нет; обмен автомобиля на мотоцикл, видимо, не состоялся бы. Значит, ничтожным будет договор в целом.
Впрочем, на мой взгляд, эта часть сделки вовсе неотделима, но я имею в виду дело, в котором иск был заявлен прокурором именно "о признании сделки недействительной в части похищенного", поэтому здесь применимость ст. 180 ГК обсуждать волей-неволей пришлось.
Между тем существенность или несущественность нарушений (несоответствия) закона сделкой никакого отношения к связи между частями сделки, конечно, не имеет. Если протокол о результатах торгов должен быть подписан в день проведения аукциона или конкурса (п. 5 ст. 448 ГК), то нарушение этого срока хотя бы на один день (а это бывает нередко, причем по вине организатора торгов) - это уже несоответствие закону, позволяющее оспаривать сделку (и таких споров сколько угодно). Интересно узнать, каким образом здесь может применяться правило ст. 180 ГК? Неужели мы будем считать срок подписания протокола частью сделки и отделять эту часть от сделки в целом?
Изложу другое известное дело из той же сферы. Участник аукциона на момент подачи заявки не имел лицензии на производство той продукции, право на поставку которой (заключение контракта) разыгрывалось на торгах. Лицензия была получена спустя несколько дней после аукциона. Несмотря на очевидную несущественность нарушения, результаты торгов оспаривались несколько месяцев участником, проигравшим торги (и предложившим, естественно, худшие условия). Как здесь можно было бы применить норму ст. 180 ГК? В части лицензии? Но нет таких частей у сделки.
В. Синайский говорит о принадлежностях сделки, таких, как цель, надлежащее волеизъявление, дееспособность <1>. Пожалуй, могут быть указаны еще какие-либо принадлежности <2>. Возможно, эти принадлежности по отдельности могут быть признаны незаконными или не соответствующими закону, но вот недействительными - никак не могут.
--------------------------------
<1> Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 145 и сл.
<2> Вероятно, такие принадлежности и могут быть так или иначе отождествлены с "элементами", которые О. Гутников рекомендует правильно применять. Следует, однако, заметить, что неоднозначность термина, во всяком случае, делает малопригодной любую практическую рекомендацию, основанную на применении описываемых спорными и неясными терминами понятий (которые в этом случае тоже обычно бывают не вполне ясными).
Мы должны задаться вопросом: что вообще означает недействительность?
По-видимому, недействительность означает то, что юридический факт, т.е. то явление объективного мира, с которым закон связывает юридические последствия, юридическое действие, таких последствий, такого действия не произвел. И поэтому он оказался недействительным, хотя и остался, конечно, фактом, явлением действительности. Средствами права невозможно произошедшее событие сделать небывшим. Сила юридических фикций прекращается за пределами права, в материальном мире. Вопрос, наверное, лишь в том, юридический теперь это факт или нет <1>, но он выходит в этом случае за рамки нашего обсуждения. Другой вопрос, который ближе к теме: какие именно юридические факты могут утратить свое юридическое действие либо не создать такого действия с самого начала? Вероятно, обсуждению подлежат, кроме сделок, например, ненормативные акты. Известна проблема оспаривания акта оценки и т.д.
--------------------------------
<1> Некоторые соображения о природе недействительной сделки высказаны в той части книги, в которой говорится о последствиях недействительной сделки, реституции.
Что касается фактов, не имеющих характера действий, направленных на создание юридических последствий, то их юридическое действие увязывается, насколько известно, с самим фактом, а не с его волевой направленностью. Тем самым спор о последствиях такого факта (события, поступка) сводится к выяснению того, имел ли место сам этот факт. Это известный праву спор о тождестве явления его описанию в законе. Если этот факт установлен (отождествлен), лишить его действия уже невозможно. Поэтому не имеет смысла спор о недействительности рождения человека, недействительности дорожно-транспортного происшествия или недействительности ремонта компьютера.
Применительно к иным отличным от юридических фактов юридическим понятиям, например субъективному праву, говорить о действительности или недействительности совсем невозможно, хотя и приходится встречать содержащиеся в судебных решениях формулировки, оперирующие "недействительностью права собственности", и т.п. Если право имеется, то оно действительно, если право не действует - значит его нет. Стало быть, спор о действительности права - это спор о признании права, который, конечно, чаще всего, - спор о наличии того юридического факта или состава, который это право создает или прекращает.
Итак, такое качество, как недействительность, может быть присуще исключительно юридическим фактам, а среди них - сделкам.
Часть сделки, ставшая недействительной, - это отдельная, самостоятельная сделка, волеизъявление как юридический факт. Только поэтому она может быть недействительной. Ведь недействительна в системе права именно сделка, а не ее элементы!
Закон не знает недействительности элементов сделки. Стало быть, нужно сначала в составе сделки обнаружить недействительную сделку и затем попытаться ее "извлечь", как говорит Г.Ф. Шершеневич. Если после этого извлечения оставшаяся часть, во-первых, является сделкой, а, во-вторых, по ее смыслу могла бы быть совершена, то только тогда и применимо правило ст. 180 ГК. Следовательно, для применения данной статьи мы должны обнаружить в составе сделки несколько сделок. Не случайно Л. Эннекцерус, обсуждая этот вопрос, говорит, что правило § 139 ГГУ (вполне сходное с нормой ст. 180 ГК) "относится главным образом к такой сделке, которая состоит из нескольких сделок, соединенных по воле сторон в одно целое, т.е. которое стороны желали как одно целое" <1>.
--------------------------------
<1> Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. М., 1950. Т. 1. Полутом 2: Введение и общая часть. С. 310. Далее автор говорит также о применимости этой нормы к тем случаям, когда часть исполнения невозможна или исполнение в части противоречит закону (С. 311). Если исходить из того, что такое исполнение делимо (только тогда может быть выделена его часть), то, на мой взгляд, соответствующую сделку можно для целей ст. 180 ГК РФ представить как две (или более) сделки об исполнении по частям. Например, если из трех самолетов, предназначенных для аренды по одному арендному договору, один оказался арестован, то следует рассмотреть вариант, что имеется два договора - об аренде двух (свободных) самолетов и одного (арестованного), а затем решить вопрос о связи этих сделок.
Например, имеется условие о том, что арендатор вправе пользоваться парковкой, находящейся у арендуемого здания. Выясняется, что парковка не принадлежит арендодателю и он не вправе был разрешать ею пользоваться. Возникает спор о действительности аренды здания в целом. В этом случае мы можем представить договор аренды как два договора - о пользовании зданием и о пользовании парковкой. И затем решить вопрос о связи между этими двумя договорами.
Отдельные условия (ст. 157 ГК), взятые изолированно, могут быть представлены как части сделки, хотя бы они и не указывали на собственные, изолированные права и обязанности, именно потому, что эти условия имеют природу волеизъявлений, направленных на юридические последствия, т.е. являются сделкой. И хотя верно, что "условное волеизъявление - это одно нераздельное целое", не подлежащее разложению на "основное и побочное" <1>, нераздельность скорее говорит о характере связи, исключающей их раздельное бытие, чем о том, что условие не может восприниматься как часть сделки. Поэтому условие может быть извлечено из сделки, но придется признать, что оставшаяся после этого извлечения сделка утрачивает смысл.
--------------------------------
<1> Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. Т. 1. Полутом 2: Введение и общая часть. С. 283.
Отнюдь не всегда вообще возможно в сделке обнаружить несколько сделок (условий). Если так, то, значит, правило ст. 180 ГК попросту неприменимо. Никаких иных элементов, которые не могут быть представлены как сделка, искать там для целей ст. 180 ГК не следует. А если учесть, что элементы - это по определению <1> не сделка и даже не юридические факты (в последнем случае следует, конечно, говорить о юридическом составе, что не имеет никакого отношения к норме ст. 180 ГК), то решение очевидно: элементы никогда не могут быть признаны недействительными по правилам ст. 168 ГК просто потому, что эти правила относятся только к сделке, юридическому факту, тогда как элементы этих качеств лишены, потому что не способны создавать юридическое действие. Соответственно, и существенность элементов утрачивает всякое значение (возможно, впрочем, что ценность этого понятия велика в теории эмпириокритицизма, если эта теория, знаменитая своими критиками, еще существует).
--------------------------------
<1> Выражение не лишено иронии, так как определения элемента, насколько известно, не имеется. Будем считать, что это - нечто, аналогичное принадлежности. Тогда можно заключить, что принадлежность сделки никогда не может быть сделкой. Соответственно, принадлежность может противоречить закону, но не может быть недействительной.
Это позволяет заключить, что если из оспариваемой сделки невозможно извлечь в качестве недействительной сделки ее часть таким образом, чтобы после этого извлечения оставшаяся часть также была бы сделкой, то на этом следует остановиться, так как в этом случае правило ст. 180 ГК неприменимо. Обнаружение каких-либо элементов, в том числе и несущественных, никакого отношения к применению правила ст. 180 ГК РФ не имеет. А если учесть, что "само понятие существенного элемента сделки является неоднозначным" <1> даже по признанию самого автора обсуждаемой рекомендации, то ожидать практического эффекта от этого предложения едва ли приходится.
--------------------------------
<1> Гутников О.В. Указ. соч. С. 107.
Соответственно, остается и проблема устойчивости сделок, в несущественной, малозначительной степени не соответствующих закону, и с помощью правила ст. 180 ГК эта проблема, как мы смогли убедиться, никак не разрешается.
Позволю себе поэтому все же вернуться к высказанной выше и вполне практически исполнимой идее непосредственного применения правила ст. П1-1.
<< | >>
Источник: К.И. СКЛОВСКИЙ. СОБСТВЕННОСТЬ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ. 2010

Еще по теме Пределы вмешательства государства в частную собственность. Некоторые практические вопросы:

  1. 1.2. Некоторые методологические вопросы общего учения о государстве и праве. Понятие методологии
  2. 6.1. Роль и основные направления регулирования вопросов права собственности в международном частном праве
  3. § 5. Право частной собственности на имущество крестьянского (фермерского) хозяйства: субъекты и объекты права частной собственности
  4. Статья 20. Информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство и на отказ от медицинского вмешательства
  5. § 123. Вещи в частной собственности и вещи вне частной собственности
  6. § 1. Некоторые общие вопросы учения о юридических лицах в МЧП
  7. § 6. Исчезновение коллективной собственности и появление частной собственности
  8. Глава 10. ФОРМЫ СОБСТВЕННОСТИ. ЧАСТНАЯ И ПУБЛИЧНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ
  9. Некоторые замечания о национализации и реституции права собственности
  10. Глава 24. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВА НА ОБЪЕКТ СТРОИТЕЛЬСТВА
  11. Некоторые вопросы ограничения права на предоставление земельного участка
  12. 3. Практические вопросы применения различных видов правовых режимов
  13. Некоторые проблемы защиты собственности и владения в рамках уголовного дела о мошенничестве
  14. Некоторые замечания о реконструкции объекта, первоначальном и производном приобретении права собственности
  15. 4.3.4. Пределы налоговой юрисдикции государства
  16. Велико теоретическое и практическое значение изучения истории государства и права зарубежных стран.