Статья 80. Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи

Комментарий к статье 80
Данная статья вступила в силу с 1 января 2012 г. Ранее этим вопросам была посвящена ст. 20.1 Основ законодательства 1993 г., введенная Федеральным законом от 29.12.2006 N 258-ФЗ. Именно посредством этого акта статус Программы был закреплен на законодательном уровне.
Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи занимает особое место в системе государственных гарантий бесплатности медицинской помощи и в механизме реализации основных прав граждан в сфере охраны здоровья.
Правовой статус федеральной Программы неоднократно пересматривался в части определения действия норм во времени. Постановлением Правительства РФ от 11.10.1998 N 1096 "Об утверждении Программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью" предусматривался ежегодный пересмотр Программы.
С принятием Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 N 907 "О Программе государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью" Программа приобрела бессрочный характер.
Однако Постановлением Правительства РФ от 26.11.2004 N 690 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2005 год" ранее действовавшие программы были признаны утратившими силу и вновь введена практика ежегодного пересмотра нормативов оказания гражданам бесплатной медицинской помощи каждый год.
Следует заметить, что к решению о том, что объем бесплатной медицинской помощи будет зависеть от единственной программы, законодатель пришел не сразу. В первоначальной редакции ст. 20 Основ законодательства 1993 г. указывалось, что "гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования". В соответствии с Федеральным законом от 02.12.2000 N 139-ФЗ "О внесении изменений и дополнения в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" ч. 4 ст. 20 была изложена в следующей редакции: "Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи".
Статьей 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вместо множества программ появилась одна Программа.
Определение объемов и видов медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, является одним из важнейших полномочий Правительства РФ по созданию условий для реализации гражданами права на бесплатную медицинскую помощь.
Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" были скорректированы важнейшие юридически значимые параметры программы в части: определения видов, нормативов объема медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевых нормативов финансирования, порядка и структуры формирования тарифов на медицинскую помощь, условий оказания медицинской помощи, критериев качества и доступности медицинской помощи.
В соответствии со ст. 35 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" составной частью Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи является базовая Программа обязательного медицинского страхования.
Если данная Программа направлена на определение видов, нормативов объема медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевых нормативов финансирования, порядка и структуры формирования тарифов на медицинскую помощь, условий оказания медицинской помощи, критериев качества и доступности медицинской помощи, то базовая Программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи.
В базовой Программе обязательного медицинского страхования устанавливаются требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо, а также расчет коэффициента удорожания базовой программы обязательного медицинского страхования.
В то же время перечень видов помощи в рамках базовой Программы ОМС на уровне комментируемого Закона нельзя считать закрытым, поскольку Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании" Правительству РФ предоставлено право при утверждении базовой программы обязательного медицинского страхования устанавливать дополнительный перечень заболеваний и состояний, включаемых в базовую Программу обязательного медицинского страхования.
1. Частью первой комментируемой статьи определены виды медицинской помощи, предоставляемые гражданам бесплатно в рамках Программы государственных гарантий. Закрепленный перечень видов в целом совпадает с четырьмя видами медицинской помощи, предусмотренными ст. 32 Закона об охране здоровья. Имеющиеся расхождения, касающиеся того, что в комментируемой статье паллиативная медицинская помощь ограничена рамками медицинских организаций, следует трактовать с учетом положений ст. ст. 2 и 32 названного Закона, согласно которым как медицинские организации следует рассматривать все организации (независимо от организационно-правовых форм и уставных целей), оказывающие медицинскую помощь установленных видов, форм и в предусмотренных условиях.
2. Частью 2 комментируемой статьи закрепляется право пациента на бесплатное получение лекарственных препаратов. Данное право может быть реализовано при наличии ряда условий:
1) медицинская помощь должна быть предусмотрена Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
2) вид медицинской помощи должен быть скоррелирован с условием ее оказания и (или) формой (первичная медико-санитарная помощь в условиях дневного стационара и в неотложной форме; специализированная медицинская помощь (в том числе высокотехнологичная), скорая медицинской помощь (в том числе скорая специализированная), паллиативная медицинская помощь во всех формах, но лишь в стационарных условиях);
3) объектом бесплатных притязаний являются не все лекарственные средства, а лишь лекарственные препараты для медицинского применения, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов в соответствии с Федеральным законом от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств";
4) объектом бесплатных притязаний являются также медицинские изделия, которые предусмотрены стандартами медицинской помощи.
В настоящее время действует распоряжение Правительства РФ от 07.12.2011 N 2199-р "Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2012 год" <1>, а сам перечень формируется на основе Приказа Минздравсоцразвития России от 27.05.2009 N 276н "О порядке формирования проекта перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств", согласно которому таковыми (ЖНВЛС) являются более 550 препаратов как зарубежного, так и российского производства.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2011. N 284.
Что касается права на бесплатное получение медицинских изделий, то согласно информационному письму Минздравсоцразвития России от 24.11.2011 N 14-3/10/2-11668 "О стандартах медицинской помощи" <1>, в котором воспроизведены нормы Федерального закона "Об обращении лекарственных средств", в стандарт медицинской помощи будут включены усредненные показатели частоты предоставления и кратности применения медицинских изделий, имплантируемых в организм человека. То есть не все разнообразие медицинских изделий, используемых при стационарном лечении, должно быть предоставлено пациенту бесплатно, а лишь та группа медицинских изделий, которые имплантируются в организм человека.
--------------------------------
<1> Опубликовано не было.
Несмотря на то что ст. 37 комментируемого Закона допускается назначение и применение медицинских изделий, не входящих в соответствующий стандарт медицинской помощи (в случае наличия медицинских показаний по решению врачебной комиссии), при буквальном толковании данной статьи невключение медицинского изделия в стандарт означает невозможность его финансирования в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Если в отношении лекарственных препаратов вне перечня ЖНВЛС установлено исключение (см. ч. 3 комментируемой статьи), позволяющее их финансировать за счет источников программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, то в отношении изделий медицинского назначения комментируемым Законом подобных оговорок не предусмотрено.
3. В целях установления законодательных преград для процесса замещения бесплатной медицинской помощи платными медицинскими услугами, необоснованного взимания денег с граждан при оказании медицинской помощи ч. 3 рассматриваемой статьи перечислены те медицинские и связанные с ними услуги, которые являются бесплатными для граждан.
При определении перечня бесплатных услуг следует иметь в виду, что в основном его образуют те услуги, которые и ранее должны были быть бесплатными для граждан. При этом законодатель счел нужным еще раз подтвердить бесплатный характер оказания медицинских услуг, назначения и применения лекарственных препаратов в оговоренных законом случаях, размещение в маломестных палатах (боксах) пациентов - по медицинским и (или) эпидемиологическим показаниям.
Также уточнены некоторые нормы, с тем чтобы не допустить такого их толкования, которое могло бы привести к взиманию платы с населения (назначение и применение по медицинским показаниям лекарственных препаратов, не входящих в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, - в случаях их замены из-за индивидуальной непереносимости, по жизненным показаниям).
Новым является право на бесплатное нахождение в стационаре (включая предоставление спального места и питания) при совместном нахождении одного из родителей, иного члена семьи или иного законного представителя в медицинской организации в стационарных условиях с ребенком до достижения им возраста четырех лет, а с ребенком старше указанного возраста - при наличии медицинских показаний.
В связи с тем что в комментируемом Законе предпринята попытка более четкого отграничения бесплатных медицинских услуг от платных, особое внимание уделено правам граждан на бесплатное получение услуг, не являющихся медицинскими, но без которых оказание медицинской помощи пациенту либо невозможно, либо (при оплате сопутствующих услуг) теряется бесплатный характер самой медицинской помощи.
Речь идет о том, что бесплатными являются транспортные услуги при сопровождении медицинским работником пациента, находящегося на лечении в стационарных условиях, в целях выполнения порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи в случае необходимости проведения такому пациенту диагностических исследований - при отсутствии возможности их проведения медицинской организацией, оказывающей медицинскую помощь пациенту, а также транспортировка и хранение в морге поступившего для исследования биологического материала, трупов пациентов, умерших в медицинских и иных организациях, и утилизация биологического материала.
4.
Частью 4 комментируемой статьи впервые предусмотрено, что Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи утверждается сроком на три года (на очередной финансовый год и на плановый период) Правительством РФ.
С 2007 г. (Федеральный закон от 18.10.2007 N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий") на законодательном уровне предусмотрено ежегодное рассмотрение Правительством РФ доклада о реализации Программы, который представляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Ранее в Основах законодательства 1993 г. более четко определялся орган, ответственный за представление доклада: им мог быть только федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
Сегодня определить такой орган стало более сложно, поскольку в комментируемой статье он не обозначен. Более того, согласно Постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" (ред. от 08.12.2011) среди функций данного министерства функция по подготовке доклада не указана, а осуществлять иные функции в установленной сфере деятельности министерство может лишь в том случае, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ <1>.
--------------------------------
<1> Заметим, что в ранее действовавшем Постановлении Правительства РФ от 29.04.2002 N 284 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" закреплялась функция в связи с подготовкой докладов о реализации программ государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.
В то же время подготовку федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения подобных докладов можно считать сложившейся традицией.
С момента вступления в силу Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 N 907 "О Программе государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью" (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.11.2004 N 690) до 2005 г. действовало правило о том, что Министерству здравоохранения РФ необходимо представлять ежегодно, к 1 октября, в Правительство РФ доклад о ходе реализации Программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью и предложения по ее совершенствованию.
С 2004 г. в постановлениях Правительства РФ об утверждении Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (например, от 26.11.2004 N 690 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2005 год", от 04.10.2010 N 782 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год", от 21.10.2011 N 856 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год") Минздравсоцразвития России давались поручения вносить в Правительство РФ до 1 июля следующего за отчетным годом доклад о реализации данной Программы.
Ранее Минздравсоцразвития России совместно с ФФОМС были утверждены Методические рекомендации по порядку заполнения и представления отчета по форме N 62 "Сведения о реализации Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи" <1>, назначение которых состояло в том, что на основе унифицированных данных, которые обобщает и анализирует министерство, оно и готовит доклад о ходе реализации названной Программы для представления в Правительство РФ.
--------------------------------
<1> Опубликованы не были.
Ознакомиться с докладами (например, Докладом о ходе реализации Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в 2009 году; Отчетом от 6 июля 2011 г. "Доклад о реализации Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в 2010 году" и др.) можно на официальном сайте Минздравсоцразвития России <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/otchety/4.
5. Частью 5 комментируемой статьи закреплены требования к содержанию Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющие структуру и содержание постановления Правительства РФ, которым утверждается Программа. В Постановлении Правительства РФ от 21.10.2011 N 856 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год" определены:
1) виды и условия оказания медицинской помощи, но согласно требованиям комментируемой статьи в дальнейшем надлежит определять формы и условия, с учетом того что виды (в ряде случаев и формы и условия) уже определены Законом;
2) случаи (заболеваний и состояний), при которых оказание медицинской помощи осуществляется бесплатно;
3) отдельные категории граждан, оказание медицинской помощи (лекарственного обеспечения) которым осуществляется бесплатно;
4) базовая Программа обязательного медицинского страхования в соответствии с законодательством РФ об обязательном медицинском страховании;
5) средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты;
6) требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев ее доступности.
Сравнительный анализ действующей Программы и требований, установленных к ней комментируемой статьей, показывает, что структура и содержание действующей Программы могут быть использованы при разработке следующих программ с незначительными корректировками.
6. Частью 6 комментируемой статьи определены требования к содержанию той части нормативных предписаний Программы, которые будут касаться финансовых вопросов. С учетом того что требования, касающиеся финансирования Программы за счет средств обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", комментируемая статья содержит требования в части бюджетных ассигнований федерального бюджета для реализации программы государственных гарантий.
В отличие от действующей сегодня Программы, содержащей положения о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, в будущих программах государственных гарантий должны быть определены: перечень видов, форм и условий медицинской помощи, перечень заболеваний, состояний; порядок и условия оказания медицинской помощи, целевые значения критериев доступности медицинской помощи, но лишь за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
7. Частью 7 рассматриваемой статьи закреплено требование о том, что Программа формируется на основе стандартов медицинской помощи, а также с учетом порядков оказания медицинской помощи и особенностей половозрастного состава населения, уровня и структуры заболеваемости населения РФ.
Согласно ст. 37 комментируемого Закона порядки оказания медицинской помощи и ее стандарты утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Следовательно, содержание акта Правительства РФ будет зависеть не только от норм федерального законодательства и актов вышестоящей юридической силы, но и актов федерального министерства (в случае восприятия существующей модели регуляции: см. комментарий к ст. 37), стоящих на более низкой ступени в иерархии актов, нежели нормативные правовые акты Правительства РФ.
В результате применения этой модели может возникнуть негативная ситуация, когда заведомо не отвечающие интересам пациентов стандарты и порядки (например, содержащие недостаточное и минимальное количество медицинских действий, не предусматривающие тех или иных лекарственных средств или медицинских изделий и т.п.) будут использованы для определения объема финансирования Программы.
Отношения в связи с определением особенностей половозрастного состава застрахованных лиц, уровень и структура заболеваемости населения РФ в настоящее время не имеют специальной нормативной правовой регуляции, за исключением имеющегося в Приказе Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" указания на то, что при этом учитываются данные медицинской статистики.
<< | >>
Источник: А.А. Кирилловых. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". 2012

Еще по теме Статья 80. Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи:

  1. Глава 10. ПРОГРАММА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ БЕСПЛАТНОГО ОКАЗАНИЯ ГРАЖДАНАМ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ
  2. Статья 81. Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи
  3. Статья 20. Категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи
  4. § 8.2. Оказание юридической помощи гражданам России бесплатно
  5. Статья 44. Обеспечение оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также юридической помощи по назначению
  6. Статья 26. Оказание юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно
  7. Статья 21. Оказание бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи
  8. Глава 5. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОКАЗАНИЮ ГРАЖДАНАМ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
  9. Статья 83. Финансовое обеспечение оказания гражданам медицинской помощи и санаторно-курортного лечения
  10. Статья 37. Порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи
  11. Статья 17. Оказание бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро
  12. Глава 6. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ